控制腐败法律机制的建立与运行

杨俊

（苏州大学王健法学院，江苏苏州２１５００６）

摘要：建立控制腐败法律机制在我国已极具可行性与有效性，但控制腐败法律机制是一项庞大、复杂的系统工程，因此，在其建立过程中，必须首先夯实理论基础，并揭示出其所包含的具体内容。唯有如此，才能保证控制腐败法律机制得以顺畅地运行。

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关键词 ：腐败；控制腐败；法律机制

中图分类号：Ｄ６３０．９文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０７－００３４－０７

收稿日期：２０１５－０１－１６

作者简介：杨俊（１９７８—），男，江苏苏州人，苏州大学王健法学院讲师，法学博士，博士后，研究方向为刑法学。

目前，腐败在我国已经成为不容忽视的问题，尤其是大量腐败犯罪的不断出现已严重危害到国家和社会的安定和发展。因此，必须建立起完善的控制腐败的法律机制。本文认为，控制腐败法律机制的建立，必须通过夯实控制腐败法律机制的理论基础，来实现对控制腐败法律机制的具体内容进行细致周密的设计，从而正确指导控制腐败法律机制的操作运行。

一、控制腐败法律机制的理论基础

（一）法的动态运行的相互衔接理论

在控制腐败的法律机制中，动态性和整体协调性都是不可或缺的。第一，在防控腐败尤其是腐败犯罪方面，法律机制呈现的是一种动态的运行过程，由于腐败及腐败犯罪的生成是根源于社会的，而社会结构是复杂的，尤其是各种社会关系错综复杂地交织在一起，因而造成腐败的因素是多方面的。这就要求法律机制内部的各项法律制度应积极渗透到社会生活的各个领域，在社会有机体中进行活动，动态地调整社会各主体之间的关系，使人们在社会中的行为得以规范化。腐败行为正是社会主体行为失范的典型表现。当腐败行为发生时，必须依靠法律机制通过一定的强制力加以纠正，在纠正过程中，法律机制的各项配套制度不应该是滞后和脱节的，而是需要不断随着时代的进步和发展及时地进行调整、充实和完善的。因为社会生活处在不断变化之中，相应地腐败现象也日趋复杂化，那么制度变化就需要及时跟进。当现有的法律规范不够严谨或不够完善，无法及时应对腐败现象出现的新问题和新特点时，就需要对现有法律规范进行清理、补充、修改和完善，并及时使之运用于控制腐败的整体过程中。此外，还需要对腐败生成的社会背景予以深入考察，密切关注经济体制、政治体制、文化体制改革的进程，关注出台的每一项重大举措可能带来的风险以及由此可能引发的新形式的腐败，尤其是对一些最易滋生腐败的重要领域和新兴行业，要适时研究制定相关制度，超前防范。这是确保法律机制得以动态运行的内在要求。

第二，组成法律机制的内部各项法律制度的相互衔接也是十分重要的，这也是法律机制整体协调性的突出体现。众所周知，法律机制是由各个部门法规范、原则、政策等以及各种法律之间有机运行所构成的完备的法律体系，其既包含了立法、司法、执法、守法以及法律监督等各个层次，也包含了刑法、民法、行政法、经济法和程序法等各个方面。因此，法律机制的相互衔接，一方面是法律机制的主体将法律规范实施于社会生活中，使立法、司法、法律监督、法律服务、法律教育和法律研究活动等相互配合，环环紧扣，形成法律机制内各项法律制度的构成要素及其多层次的子系统之间的相互联结并发挥多种社会功能的过程；另一方面是法律机制在实施于社会生活中尤其是防治腐败时，应当充分考虑采用多种法律手段，积极发挥各个部门法规范的优势作用，着力开展防治腐败的宪法预防、民事法律预防、经济法律预防、行政法律预防、刑法预防、程序预防以及专门的法律预防等。［１］并保证各个部门法相互结合、融为一体，从而构成控制腐败的强大法律体系。

（二）系统工程理论

控制腐败法律机制必须是一个比较完备的法律体系，显而易见，构筑如此完备的法律体系应当具有相应的理论基础。在此，系统工程理论颇值得关注。所谓系统，就是人类在实践活动中的对象，系统中的要素根据实践的目的组合在一起，形成一个整体，并成为思维的对象。其中所谓人的实践活动包括经济生产活动、社会活动、组织管理活动、科学研究活动、艺术创造活动等等一切实践活动。［２］而系统工程是以系统为对象的工程。更具体地说，它是对系统进行开发、设计、规划、研究、试验、制造、使用和管理的精确化的科学方法。系统工程可以根据处理体系的性质不同，充分应用于各类不同的工程实践之中，各类工程的共同特点是：把定量化的系统思想方法应用于组织管理的工程实践，寻求实践效果最优化的方法和技术。［３］将系统工程理论应用于法学领域就形成了法治系统工程。法治系统工程是将系统工程理论与法学理论相结合、相交叉的产物，它要求将法治的基础理论、技术科学、工程技术与法治实践联系成为整体，同时还要成为将各种法治技术、技术科学和基础理论联结为特定整体的纽带，最后形成一个多系统、多层次，既互有区别而又密切联系、相互渗透贯通、相互配合的较完备的法律体系。该法律体系要如实反映客观的社会关系，并以实现对国家和社会的最佳有效治理为目的，从而推动法律、法治的各种措施科学化、现代化，迅速而有效地运转。［４］以法治系统工程理论为指导，对于建立控制腐败法律机制也是极具启示意义的。因为建立控制腐败法律机制也是一项系统工程，控制腐败法律机制中宏观的各种制度设计、体制架构与微观的法规、政策构成了它的结构模式，该结构模式应是社会环境的一个子系统，它在本质上是与社会结构模式同构的。因此，控制腐败法律机制的结构模式和过程模式应该是社会工程的研究对象和内容，控制腐败法律机制的建立也属于社会工程的范畴，并且独立构成控制腐败的系统工程。［５］因此，只有夯实控制腐败法律机制的理论基础，充分运用系统工程的方法和理论并遵循法治系统工程的思路来科学组建一个控制腐败的大系统，才能真正、充分地发挥控制腐败法律机制在控制腐败尤其是惩治腐败犯罪方面的功能和作用。

二、控制腐败法律机制的具体内容

（一）控制腐败的立法机制

在立法上对种种腐败行为予以详尽的规定，严格地设计权力运作的程序与轨道，并合理地规定制裁措施，为控制腐败提供立法上的依据和保障，这是建立控制腐败法律机制的前提和基础。［６］因此，针对腐败现象的发生规律和共性，应当加强控制腐败的相关立法，形成专门的预防和治理腐败的法律规范体系，这套规范体系可以调动社会的各种反腐败资源，集中各方面的力量，加强对腐败的控制。近年来，我国的立法部门在这方面已经取得了较大的成绩，特别是在我国《刑法》中将贪污贿赂和渎职犯罪列为专章，并根据这两类犯罪的贪利性和渎职性等特点，在犯罪主体和法定刑等方面予以了明确规定。此外，《刑事诉讼法》也从程序上加强了对腐败犯罪的追诉力度，加之大量配套性、基础性的立法也正不断制定出台或者逐步酝酿产生。例如选举法、行政程序法、国家赔偿法、反洗钱法、公务员法、审计法等。应当说，目前我国在控制腐败的法律规范体系方面已初具规模，有利于今后深入惩治腐败，建设廉政制度。但笔者认为，最重要的还是应当在我国尽快制定一部专门的反腐败法，这也是当今世界的一个发展趋势。我国的刑法和其他单行法规虽已有关于惩治腐败的条款，但至今尚无专门的立法，说明惩治腐败的立法还不系统，缺乏协调性，而且现行立法在立法技术上也有疏漏需要改进，因此制定专门的反腐败法是当务之急。制定专门的反腐败法应体现打防并举、综合治理，从严惩处，慎重准确、特殊犯罪特殊处理等原则，以增加可操作性。这样将更有利于发现、侦破、查处、预防和打击贪污贿赂等腐败犯罪。

（二）控制腐败的司法机制

⒈完善制度保障，确保法院依法独立、公正行使审判权。在我国，司法机关主要是指法院，法院是司法权的行使主体，所以法院不仅在机构设置上应当与行政和立法部门之间相互独立，而且在依法独立行使司法权方面，也应不受任何行政机关、社会团体和个人以及上级司法机关的干涉。“法院独立是司法权独立的具体化，司法权的行使机关是人民法院，承认司法权的独立当然就应该承认法院的独立。”［７］法院独立的必要性就在于它为司法权的独立行使提供了组织和场所的保障，同时，也为法官独立行使职权排除干扰提供了保障。二是法官的独立。法官作为具体的裁判者，是司法权的具体行使者，法官独立一方面是指法官通过独任或合议制形式审理案件，只服从法律，而不应受到法院内部其他法官的不正当干预，另一方面下级的法官应独立于上级的法官，行使审判权不应受到上级法官不正当的干涉。具体而言，法官独立意味着：⑴法官是独立的审判责任主体，权责一体是权力行使的基本原则。法官独立行使审判权意味着他要对自己的权力行为独立承担责任。⑵法官独立性要有法律保障。完善法官职务保障、身份保障等制度，法官不得被随意免职、调动，从而真正使法官在从事司法审判活动时保持独立性。

⒉建立健全司法监督机制，防止司法腐败，实现司法公正。建立健全司法监督机制的目的就在于确保控制腐败的各项立法能够得到贯彻落实，避免在司法实践中出现偏差。司法腐败是性质最为严重、影响更为恶劣的腐败行为，司法是社会公正的最后一道防线，是体现一个国家文明程度特别是法治文明的窗口。纵观世界各国，都不约而同地把司法权看作是为社会排难解纷、掌握生杀予夺大权的国家权力。因为司法部门一旦发生腐败，必将直接破坏国家的法制，损害国家威严，最终导致国家、社会和公共利益遭受损失。因此，建立健全司法监督机制是当务之急。具体而言，一是加强对司法机关及其工作人员的社会监督力度。社会监督的内容广泛，可以包含党纪监督、人大监督、人民群众监督、新闻舆论监督以及社会道德监督等诸多方面；二是完善法律监督制度，要对监督主体的地位和权限、监督的范围和程序以及监督的方法和手段等作出明确规定，进一步充实监督力量，确保监督法制化。只有充分发挥司法监督机制的作用，才能真正做到有效遏制司法腐败，实现司法公正。

⒊要注重司法机关内部管理体制的完善，改革司法机关（主要是法院）内部的行政管理体制。首先，现行法院内部的行政管理模式要向审判管理模式转变。法院是审判机关而非行政机关，法院的中心工作是审判工作而非行政工作，因此审判工作的管理必须摒弃以往旧的行政管理模式。其次，从制度上合理配置司法权。一是在法院内部实行人员分类管理制度，二是规范法官选拔任用制度，三是合理确定法官的职级待遇，四是强化审判组织的职责。第三，要进一步深化法院监督机制的改革。只有建立起严格的监督制约机制，实行有效的监督，才能保证司法公正，才能遏制司法腐败。因此，改革和完善法院监督制度，建立健全权力制衡机制，既是我国司法民主的要求，也是我国法院改革的主要内容。其中，不仅要完善部门之间横向的内部制约机制，而且还要在纵向上形成自上而下、自下而上的有机统一，建立科学有效的权力制衡机制，形成法院监督的制度化和规范化。

（三）控制腐败的国际合作机制

国际社会非常关注控制腐败的问题，２００３年１０月３１日，第５８届联合国大会审议通过了《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》），这是国际社会在控制腐败方面的第一个全球性的国际公约，也是联合国历史上第一部全面指导国际反腐败工作的法律文件。该《公约》的施行进一步加强了控制腐败的国际法律合作，形成了控制腐败尤其是控制腐败犯罪的比较完整和全面的国际法律合作的原则、措施和制度。该《公约》所确立的控制腐败的国际法律合作机制对国际法治有着重要影响：一是控制腐败犯罪是维护法治的基本要求和重要手段，二是控制腐败犯罪使国际法治更为健全，三是控制腐败犯罪有助于控制其他相关犯罪。［８］

我国于２００５年加入了《公约》，这不仅对我国的刑事法治发展进程产生了重要的影响，也充分说明了我国政府同国际社会合作开展控制腐败的态度，同时进一步表明了我国政府加强本国控制腐败的决心。建立控制腐败国际合作机制，应以《公约》的有关规定为基本框架，在此基础上构筑国际合作平台。《公约》规定了定罪机制、引渡、专职机构、诉讼移交、被判刑人的移管、执法合作、联合侦查、特殊侦查手段以及腐败资产追回机制等多种制度，这些制度科学周密，构成了系统的国际司法协助体系。我国作为缔约国，应当积极创造条件，加快完善国内有关控制腐败的实体和程序立法，使之尽可能与《公约》相衔接，确保《公约》所确立的国际司法协助体系能在我国顺畅运行。因为《公约》文本虽然首先提示其功能在于全球反腐的促进和加强，继而倡导国际合作，但最终落脚点却在各国的反腐制度建设上。［９］可以说，加入《公约》并积极构建控制腐败的国际合作机制，是完善我国反腐败法制建设的一大契机，也是我国政府积极履行控制腐败之国际法义务的集中体现。

三、控制腐败法律机制的操作运行

在明确了控制腐败法律机制的理论基础和具体内容之后，最重要的是要让该机制得以操作运行，切实发挥其在控制腐败方面的积极作用。笔者认为，在立法机制方面，应对控制腐败的相关立法予以科学规范，确保其能够成为控制腐败方面的法定依据；在司法机制方面，应对司法权加以规范，确保司法独立，防止因司法权异化而产生腐败。当然，控制腐败的立法机制和司法机制的运行并非是“各自为政”、互不相干的，而应是衔接一致、密切关联的。严格地讲，控制腐败法律机制只有处在这种立法机制和司法机制相互衔接的一体化运行的法律体系之中才能达到控制腐败的最佳效果。

（一）立法机制的操作运行

控制腐败的立法机制建立后，如何确保其顺利运行，使所立之法具有可操作性，是值得思考的问题。笔者认为，防控各种复杂的腐败现象的产生，立法更应该具有针对性和可操作性。首先，控制腐败的立法一定要注重质量。法贵简约，条款不在多少，关键要精致、实用，要将质量要求落实到法律法规制定的立项、起草、论证、修改、审议和立法后评估等各个环节中去，并尽可能地对规范事项进行细化和量化，尤其是要针对腐败现象本身的特点来立法，避免对社会生活干预过度，否则盲目追求“大而全”的立法，所立之法不能切中要害，不能有效规制腐败，那么这样的立法往往会成为一纸空文，毫无质量可言。其次，要提高立法技术水平。在现代社会，立法部门应当以高超的技巧、先进的理念和丰富的法律事务实践为基础来展开立法活动。立法活动中重要的是建立立法项目可行性论证制度、评价制度和成本效益分析制度、立法质量评估制度、公众参与制度等一系列确保立法质量和可行性的配套制度。不仅对立法项目的必要性、可行性应进行充分的论证，还应对调整某一事项、规范某一行为、解决某一问题所设立的具体条款进行实用性、操作性评估。由于腐败的发生是由复杂的社会原因造成的，在其背后必然包含多元化的社会利益诉求。因此对控制腐败进行立法应对这种多元化的社会利益诉求加以关注，防止社会上存在特殊利益、部门利益，普通民众也应通过合法而有序的途径对立法过程、立法结果进行参与并发挥作用，使各种利益主体的诉求在立法活动中都得到相应反映，并通过立法部门的制度性协调达成各种利益的和谐共生共存。作为一种利益调整机制，立法理当严谨规范。由于在制度上还存有不足，一些有着部门利益和特殊利益的法律法规已成为我国推进法治建设的一大阻碍，不仅增加了社会公平、正义实现的成本，更有可能由此产生腐败，因此必须及时加以清理，以确保有一个高效、先进的立法机制。

（二）司法机制的操作运行

控制腐败的司法机制要得以顺畅运行，就必须用相关制度规范司法机制的核心——司法权。对此，笔者认为，为了防止司法权的异化以及由此产生的腐败，应从以下方面着手：首先，要使司法权相对独立于立法权和行政权。我国现行体制下，立法权、行政权和司法权没有完全分立并相互独立，行政权力过于强大，使得司法权独立缺乏保障，因为我国司法机关无独立的人、财、物权，这也使司法机关往往受制于行政机关或地方政府。所以要使司法权真正独立于立法权和行政权，就必须从制度上保障司法独立，即从组织上、经费上、用人制度和职位保障等方面改革现有的司法体制，消除司法的地方化和行政化，切实保障司法机关和司法人员的独立；其次，要切实加强对司法权运行的监督。司法权独立固然重要，但如果对司法权失去监督和制约，势必会导致司法专断，其后果不堪设想。加强对司法权运行的监督应从以下几方面着手：⑴坚持党纪监督。党的组织要监督司法机关严格依法办案，不得有违党纪国法。同时要坚决排除居于领导岗位的党员干部利用手中的权力和地位对司法活动进行非法干涉。而对于腐败犯罪分子，要让他们受到法律的严厉制裁。⑵强化人大监督。人民代表大会是我国的权力机关，人大监督司法机关正确行使司法权是宪法赋予的神圣使命和重要职责。人大对司法的监督主要是通过个案监督实现的。个案监督可以分为三个层次：一是对法院在审判活动中是否遵循法定的程序进行监督，二是对涉及违法犯罪行为的案件进行监督，三是对裁判结果进行监督，包括对正在审理的案件提出裁判的建议和意见以及对已经处理的案件提出改正的建议。［１０］⑶突出新闻舆论监督。在现今司法腐败犯罪时有发生的情况下，利用新闻舆论监督更接近法律所设定的目标和社会正义。⑷完善社会监督。因为由司法权异化所导致的司法腐败犯罪行为的出现，其根源在于行为人追逐私利与转型期体制运作、社会环境状态合力作用的结果，这一特点决定了消除司法腐败犯罪行为不是司法部门自身单独能解决的，必须通过提高公民法律意识，发动社会各界广泛参与，才能真正从根源上铲除之。［１１］⑸加强司法机关内部的自身监督。加强自身监督就是要改革司法机关内部的行政管理体制，建立健全自上而下、自下而上的权力制衡机制，确保司法机关内部的制度化和规范化监督。

（三）立法机制与司法机制操作运行的衔接

实现控制腐败的立法机制和司法机制两者衔接的目的是为了建构起一体化运行的控制腐败的法律体系，使得对腐败的法律控制达到最佳的效果。那么立法机制和司法机制的操作运行究竟应该如何衔接，笔者认为，必须正确认识立法和司法的相互关系。一方面，司法应当受到立法的制约，司法不能离开立法而自行裁判，如果司法不依照制定的法律规定去裁判案件，将会导致司法权的异化，从而产生严重的司法腐败，这一点不言自明。在现代法治意义上，没有立法就没有司法，没有良善的立法就没有良善的司法。国家权力体系中，立法机关通过行使立法权实现对司法权的制约。另一方面，“徒法不足以自行”，仅有规范、完整的立法是不够的，立法还需要借助司法的运行才能得以体现，这就意味着司法并非完全被动、机械地受制于立法，完全按照立法规定机械地进行裁判。司法反过来也影响立法，起着补白立法、促进立法、改进立法的作用。在正确认识两者关系后，如果需要立法机制和司法机制共同发挥控制腐败的良好作用，就必须着重考虑如下两点：⑴司法可以发现立法中的“空白”并且通过一些司法手段来补充“空白”。由于社会生活是纷繁复杂、不断变化的，相应地腐败现象也可能出现各种各样的新情况，立法不可能对所有腐败问题都面面俱到，也不可能完全预见到未来腐败发展的新情况。因此，需要司法在运作过程中对这些法律空白进行弥补，如引用相关的类似条款，根据立法的基本原则和基本精神进行裁判，创制判例，以填补法律空白，并可以向立法机关提出立法建议，修改立法。我国虽然不像普通法系国家的司法具有“造法”功能，承认判例属于法律渊源，但很多典型裁判对下级法院案件的裁判有着很强的参考价值。尤其在我国的司法实践中，有的下级法院更愿意参考上级法院的判例而不愿去依照法律进行裁判，或者说对下级法院而言上级法院的判例比法律具有更高的约束力，这是值得注意的。⑵立法的稳定性也导致了它具有滞后性。立法的稳定性是其本身固有的特点，唯此才能保障社会秩序的稳定。但是，这种稳定性也直接导致了其滞后性。随着社会的发展，很多合理公正的立法随之变得不合理、不公正，如果此时法院仍按照原有法律规定进行裁判，必然会导致不合理、不公正，失去了立法本来的价值，因为法律应该是追求公平与正义的。因此，需要法院根据立法精神和立法原则合理裁判，以实现社会公正、公平，并且通过这种裁判活动来促进立法，改进立法，使其不断适应社会的发展。这一点在控制腐败的相关立法过程中也应得到体现。

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（责任编辑：徐虹）