继续深化煤炭资源有偿使用制度改革的思考

叶振宇

(中国社会科学院，北京100836)

内容提要：我国煤炭资源有偿使用制度现已初步建立，但仍未能根本解决矿权市场化交易、地方政府事权与资源收益分配的不相适应、国有矿企预算软约束等问题。现阶段，在全面深化改革的背景下，继续推进煤炭资源有偿使用制度改革，就是要坚持循序渐进、综合配套、分类推进、权责明晰、动态调整的原则，从清费立税、主体建设、释放红利和社会责任等方面入手深入推进煤炭资源有偿使用的市场化改革。

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关键词 ：煤炭 资源有偿使用 资源税 税制改革

中图分类号：F407.21 文献标识码：A文章编号：1672-9544(2015)09-0034-05

[收稿日期]2014-10-30

[作者简介]叶振宇，工业经济研究所副研究员，博士，研究方向为区域经济。

[基金项目]本文系山西省综改办2013年招标课题“山西省资源型产业与非资源型产业均衡发展机制研究”研究成果之一。

我国煤炭资源有偿使用制度经历了从无到有、由点到面的渐进探索过程。2005年，国家发展改革委、财政部、国土资源部、劳动和社会保障、环保总局与安监总局联合组成“煤炭资源管理调研组”，人驻山西指导试点工作，探索如何以招标、拍卖、挂牌等市场竞争形式，出让新设煤炭资源探矿权、采矿权。应该说，这次调研工作是国家酝酿如何让煤炭资源有偿使用制度“落地”的一次前期探路。时过一年，2006年9月，国务院便批复了财政部、国土资源部、国家发展改革委的联合发文《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，根据该方案，山西、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、贵州、陕西等8个煤炭主产区作为试点省份，探索由矿企承担矿业权取得成本、矿山生态环境治理和恢复成本以及安全生产成本等措施，使得煤炭资源使用朝着市场化改革的方向前进，同时也调动地方政府的积极性。同年11月，时任国务院副总理曾培炎主持召开了全国电视电话会议，对煤炭资源有偿使用制度改革试点工作进行动员和部署，从而拉开了我国深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的序幕。此后，国家有关部门跟踪各试点省份的进展情况，相继出台了一系列相关配套政策，让政策更有针对性和可操作性，并逐步完善了我国煤炭资源有偿使用制度。2014年9月29日，国务院总理李克强主持国务院常务会议，研究决定实施煤炭资源税改革，切实降低企业税负，让资源地区受益。很快，财政部和国税总局就出台了《关于实施煤炭资源税改革的通知》，明确了计征有关细节、适用税率、税收优惠以及征收管理。这些政策的实施和改革的推进，对于完善煤炭资源有偿使用制度具有重要的指导意义。

一、我国煤炭资源有偿使用制度改革的成效

目前我国煤炭资源有偿使用制度试点工作已经开展了八年多的时间，取得了初步的成效，主要表现为：

第一，试点省份因地制宜地细化实施方案。为了贯彻落实国务院文件，山西、内蒙古、山东、河南、山西等省政府根据本地实际情况，出台可操作性的地方实施方案，同时设立了专门的领导小组或机构，负责全省煤炭资源整合和有偿使用制度实行。在政策具体落实的过程中，中央和地方经过多次的协商，财政部、国土资源部先后联合印发了《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》《以折股形式缴纳探矿权采矿权价款管理办法（试行）》《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》等配套文件，这些政策有针对性地解决了煤炭企业在资源整合、探矿权和采矿权市场方式取得、历史包袱遗留等问题。

第二，有偿使用带来的收益帮助地方化解矛盾。矿业权价款收入80%留在地方使用，地方在坚持“取之于矿，用之于矿”原则的前提之下可以将这部分分成主要用于解决国有老矿企的各种历史包袱、支持资源产业衰退地区培育发展接续产业等问题。同时，通过分年预提矿山环境治理恢复保证金的形式，逐步解决因矿山开采而破坏生态环境的历史欠账问题。此外，各类煤矿企业也按照规定足额提取煤矿生产安全费用和维简费，确保煤矿安全技术改造资金来源，从而有利于确保煤矿安全生产。

第三，企业更科学、合理开发利用煤炭资源。随着煤炭产品价格逐步市场化，煤炭企业和用煤企业有很大的积极性综合利用煤炭资源，许多企业加大资源整合和延伸煤炭加工下游产业链，如，采取煤一电—化、煤—气—化等方式深度整合产业链，使得煤炭综合利用效率显著提高。同时，许多企业采取吃干榨净的办法，加大科技创新和管理创新，高效利用劣质煤炭和煤矸石，既增加了经济效益，又避免了生态环境破坏。

第四，市场竞争更加公平。随着煤炭资源有偿使用制度的实施，以往煤炭矿业权无偿取得和新设煤炭矿业权有偿使用的“双轨制”实现并轨，使得煤炭产品价格能够反映真实价值，也使企业成本核算更趋一致，企业不公平竞争、非法转让矿业权、资源开采严重浪费等问题出现明显好转。同时，煤炭矿业权更加明晰，矿业权转让市场逐步建立，探矿权和采矿权转让比较规范、活跃。

第五，煤炭资源开发管理更加规范。中央也考虑到地方政府在资源开发管理和监管中起着重要的作用，所以在方案中也明确了地方各级政府依法监管并获得相应的收益。试点省份政府将资源有偿使用制度实施细则按部门职责进行任务分工，将资源储量核实、采矿权价款评估等各环节落实到责任部门，各部门间建立相应的业务衔接机制。同时，为了加强对这个方案的协调领导，许多试点地区都设立了专门的领导小组或办公室，负责指导全省试点工作和督促落实方案实施。

二、我国煤炭资源有偿使用制度改革遇到的主要问题

这项制度试点以来，逐步积累了一些有益的经验，如许多尚未脱困的矿企或社会负担较重的老矿企根本无法缴纳采矿权价款，于是当地各级政府采取分期缴纳、折价人股、减免等形式妥善解决了这些疑难问题，实现平稳过渡。同时，山西等省在开展这项工作时，并不是单独进行，而是将其与资源整合结合起来做，主要目的是在整合过程中压减“散、小、乱”的小煤矿，并规范矿权。但是，由于国有企业比重大、历史遗留问题多、旧体制惯性思维影响大等问题继续存在，所以，我国推进煤炭资源有偿使用制度仍然遇到一些比较突出的问题，主要是：

第一，煤炭资源有偿出让或转让机制仍不完善。2005年以来，山西、贵州等省虽然大力推进煤炭资源整合，矿井数量大幅减少，但这轮资源整合仍带有很深的政府强干预色彩，多数被整合的小矿井在转让或出让过程中并没有按照文件规定那样采取公开竞价（即招拍挂）出让的方式，而是直接采用协议价格的形式出让，从而导致资源转让过程可能带来的大量矿业权价款流失。同时，采矿权价款缴纳方式对不同所有制采取区别对待的做法，致使许多民营矿企不得不接受地方政府“折价人股”的要求，不得不接受当地国有矿企“托管”。

第二，国有企业预算软约束限制了体制改革继续深入推进。目前，我国超过50%原煤产量是由国有骨干企业完成的，许多地方国有企业规模很大、社会包袱很重、拥有矿井很多。然而，如果按照煤炭资源有偿使用制度进行清算，这些企业将要偿还巨额的采矿权价款，由此可能导致企业经营效益恶化甚至破产，从而影响社会稳定。但很多国有骨干企业据此作为其跟当地政府谈判的筹码，使得地方政府不得不屈从企业的意愿，采取协议价或划拨等方式直接将被整合的矿产资源归并到它们的名下，以托管的形式扩大“地盘”。

第三，采矿权价款带来地方政府事权和资源收益分配的不相适应。从各试点省份出台的办法看，县级人民政府获得采矿权价款的比重偏低，不足以解决上级政府要求承担的事务。以山西省为例，现行的《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，县级人民政府从本级国土资源部门收取的采矿权价款中获得30%，如果是采用公开竞价出让办法，只能获得20%，不过，在实际操作中，公开竞价出让宗数很少。而该法规同时也规定，县级财政分配得到的采矿权价款主要用于在煤炭资源整合过程中关闭合法矿井的补偿和煤矿企业所涉及乡村的地质生态环境治理。然而，由于补偿被整合的矿井和治理生态环境都要花费巨额资金，县级财政所得采矿权价款显得杯水车薪，所以，地方政府在资源有偿使用和整合中充分暴露出事权与资源收益分配不匹配问题。

第四，矿业权交易市场没有真正建立起来。经过这些年的实践表明，我国由于缺少前期顶层设计和改革铺垫，在山西省临汾市试点不到一年的时间内便仓促在全国煤炭资源主产区推行煤炭资源有偿使用制度，这样容易遭到地方政府和企业的共同抵制。最重要的是，各试点省的省级政府没有意识到建立全省统一矿业权交易市场的重要性，一直没有将其列入到日常议事日程，于是地级市及以下政府处于犹豫不定的观望状态。即是说，如果真正按照竞价出让或转让，当地矿企很可能将无法承受这么高的开采成本；相反，如果继续停留在协议出让的形式，地方政府就有可能要为国有资产流失担责。所以，在市场没有建立起来之时，地方政府往往采取藏富于民的方式，干预矿权交易行为，压低矿权实际价款，让矿企从中获益。

第五，衰退产业援助机制难以建立。尽管大多数的试点省份都试图建立衰退产业援助机制，以保障资源枯竭企业平稳退出。但从实际操作的效果来看，煤炭资源有偿使用收入不大，在解决矿山生态恢复治理和老矿企业社会问题的同时，很难再有剩余资金用于帮助煤矿枯竭的企业解决平稳退出问题。

三、继续深化煤炭资源有偿使用制度改革的基本思路

（一）基本原则

1．循序渐进。改变现行的“重管理、轻市场”的做法，发挥市场对资源配置的决定性作用，坚持顶层设计和试点探索相结合，激发市场主体的活力。采取统一登记、上市交易、完善监管、法律保障的结构化改革方案，分步实施，协同推进。逐步覆盖全省的煤炭资源信息统一登记体系，收集整理各乡镇煤炭资源禀赋（储量、品位、种类等）。优先启动矿业权交易市场建设，实现探矿权和采矿权在市场机制作用之下顺利流转，减少政府行为干预。完善矿权上市交易的法律法规，确保不同所有制的市场主体平等、自由参与交易。

2．综合配套。各试点省份应摸清本省推行煤炭资源有偿使用的主要障碍，在现有资源整合和有偿使用相互配套的基础上，进一步深化国有矿企改革，切实推动政企分开，彻底剥离这类企业背负的社会历史包袱，解决国有老矿企的预算软约束问题。同时，也要深入推进生态环境补偿体制改革，构建生态环境损害成本和修复效益综合评估体系，改变现行的一次性补偿、低标准补偿、以罚代补等做法，逐步建立以矿地合作、横向补偿为核心的生态补偿机制。另一方面，逐步建立衰退产业援助机制，明确以资源枯竭矿企为援助重点对象，促进这类企业转产、转型。

3．分类推进。根据资源类别、开采年限、资源禀赋等因素，将本省境内矿区分为六种类型，推出不同标准矿权价款的计缴标准。对于老龄的富矿，适宜采取老年还旧账、逐步过渡的办法，可将交上来的矿权价款大部分返还用于矿区生态环境修复治理。对于老龄的贫矿，坚持压减产能、逐步退出和边治边转，继续实行矿区资源无偿开采，完善对这类矿企的援助政策。对于中龄的富矿，根据高档的矿权价款的计缴标准测算“招拍挂”的底价，并采取市场竞价的方式转让矿业权，将矿权出让价款的50%以上用于当地矿山环境治理和民生事业。对于中龄的贫矿，应根据市场价格变化确定是否收取矿权价款，正常情况下，参照中年富矿的方式实行招拍挂形式出让矿权，矿权价款允许分期缴交，在矿产品价格明显低于正常水平时可申请当期减免或缓交，直至价格恢复常态。对于年轻的富矿和贫矿，适宜采取市场化的手段，在符合环保、安全等基本条件之下，推出矿权竞价高者得的方式实现矿权市场化转让或流转。

4．权责明晰。在全省矿产资源开发清查的基础上，将探矿权和采矿权明确到各类市场主体，各级政府及其所属事业单位不得直接从事矿产资源开发。完善市场环境，实行全省统一确权、统一颁证和统一交易。对于产权不清晰、无法达成共识的矿区（或矿井），原则上先由国土资源管理部门对这类特殊矿区（矿井）进行摸底，然后交由法院裁决。在完成确权之后，不再以换证或强加审批条件为由阻止合法依规的企业从事正常矿产资源开采活动。

5．动态调整。切实发挥市场机制的决定性作用，建立矿业权价款从量计征的测算标准与各类矿产资源市场价格相挂钩的联动机制，根据资源价格变化及时调整测算标准。同时，根据资源开发时间和禀赋变化，及时调整矿区（矿井）的分类，不搞矿区类别的终身制。在贯彻《全国主体功能区规划》的过程中，采取定期调整的办法，划分不同类型矿区的主体功能，采用不同类型的生态环境恢复治理办法。

（二）基本思路

1．以清费立税为重点，完善煤炭资源有偿使用的税费政策。利用全面深化改革的有利时机，加快完善煤炭资源税费改革，稳妥对现行的各种煤炭资源税费进行适当分类、归并和优化，根据财政部和国税总局下发的《关于实施煤炭资源税改革的通知》，做好衔接工作，把现行的煤炭资源税从量计征改为从价计征。财政部和国税总局应尽快出台省级财税部门核定税率的实施细致，统筹考虑各地区煤炭企业相对均等化的税收负担，防止出现恶性的地区间税收竞争。借助这次改革契机，减少附着在煤炭资源上的各种收费名目，取消原生矿产品生态补偿费、煤炭资源地方经济发展费等，逐步清理地方违规自设的涉煤收费基金，禁止各级政府向煤炭企业摊派，总体降低煤炭企业税负水平，并真实反映煤炭资源开发使用和矿区生态恢复治理的成本。

2．以主体建设为抓手，改善企业公平参与和政府有效监管的体制环境。加快矿企的市场主体建设，引导民间资本直接或间接方式参与煤炭资源开发，坚持不分所有制、不分规模和不分级别的原则，确保各类市场主体在参与资源开发与收益分配、安全生产等方面得到平等对待。提升煤炭资源开发业务管理主体的执政能力，减少项目审批环节和加强市场监管相结合，有效将国土、煤炭、安监、税收、环保、工商、银监等部门的相关业务集中到一个平台上进行，实现“一站服务、税费衔接、联动监管”，对于安全生产不符合条件、越界越层违规开采、生态环境治理不力等违法企业列入黑名单，处处设限，明显提高违法成本。

3．以释放红利为核心，激发市场微观主体自身活力。从管理体制、税费体制、生态补偿机制等方面率先进行改革，凝聚改革共识，在不新增主要障碍的条件之下，加快推进综合配套改革，把国有矿企改革与煤炭资源有偿使用体制创新紧密结合起来，把生态环境治理与资源税费分配机制有机结合起来，充分调动矿企和地方政府的积极性。允许符合条件的民营企业以收购、入股等形式参与投资煤炭资源开发，形成各种形式的混合所有制企业，享受平等的市场地位。

4．以社会责任为目标，实现经济、社会与生态环境协调发展。积极倡导生态文明理念，推进和谐矿区建设，扩大煤炭资源开发收益对地方经济和生态环境的反哺作用。坚决纠正矿企的唯利是图错误价值观，督促落实企业社会责任，打造一批综合效益好、示范效应强的绿色、民心和绩优矿企，把环境保护、安全生产、矿地合作确立为矿企履行社会责任的主要内容。

四、继续深化煤炭资源有偿使用制度改革的建议

（一）健全矿权评估支撑体系

从各省省情出发，建立一个涉及矿产勘查、资源评估、矿业权价值评估等多方面紧密衔接的服务支撑体系。坚持尊重历史事实、区别对待的原则，对于枯竭型的老矿，原则上不再重新进行矿权评估；对于资源仍有开发潜力的老矿，应在确权换证时酌情重新评估资源储量和矿业权；对于新设立的矿区，原则上按照新办法邀请业务主管部门和权威中介机构重新评估矿权。完善勘查、矿业价款评估等机构资质认证工作，加强行业自律，建立有进有出、动态平衡机制，对于违法违规的评估机构和从业人员采取终身禁入方式。

（二）规范煤炭资源税费征收方式

改变煤炭资源税费多头征收的方式，逐步实行统一征收、统一调配、专款专用。完善煤炭价格调节基金、矿山环境恢复治理保证金等管理办法。对于那些直接返还给企业的专项资金管理，可先试点下放，由县级财政部门负责。建立省、市、县三级协同机制，除了国家规定的收费之外，原则上不再新增各种收费项目，也不得向矿企摊派各种社会负担费用。建立矿产资源管理部门和税收部门协作机制，适当扩大煤炭资源业务管理部门征收权限，探索煤炭税费直接由矿产资源管理部门代收，然后统一上交财政，纳入本级政府财政预算收入。

（三）实施资源折价入股的国有股份管理

坚持市场化的改革取向，在条件较好的地区先行试点，将原来折价入股的国有股份从地方国企的托管中剥离出来，委托给资产投资公司进行管理或直接进入产权交易竞价转让，允许不同所有制企业参与竞标，符合条件、竞价高者得。国有资产管理部门也可自行或委托国有资产管理公司负责国有股份“资产经营”，所得收益除了必要的成本和绩效补偿之外将统一上交地方财政，也可采取比例分成办法对资产管理机构进行补偿。改革目的是，最终将折价人股等形式获得的国有股份实现资产化。

（四）完善资源有偿使用的收益分配机制

适当调整资源有偿使用的收益分配比例，降低中央和省级财政的分成比例，相应提高县级财政的分成比例，发挥地方政府特别是县级政府在处理矿区生态治理、县级国有或乡镇老矿企业历史遗留问题等方面的积极作用，实现事权和资源收益的相适应。改革现行的企业专项经费（煤炭价格调节基金、煤矿转产发展基金等）计提管理办法，实行弹性计提方式，允许企业根据长期经营战略统筹调整计提比例，在行业形势好的时期提高计提比例，而在行业效益下滑时期适当降低计提比例甚至不计提，对于返还给企业基金项目的收益原则上谁缴纳、谁受益。

（五）继续实施资源型经济转型和生态补偿

建立资源有偿利用与资源型经济转型、生态补偿联动机制，发挥可持续发展基金、煤矿转产发展基金等作用，允许有条件的地方将矿业权价款地方分成部分用于当地基础设施建设、就业培训和援助煤炭资源枯竭企业转产，为非资源性产业创造有利条件。完善生态补偿机制，允许地方政府实施项目制方式，统筹安排中央和地方各类矿产资源补偿资金，集中有限财力集中治理矿区生态环境。建立良性的收益分配机制，引入第三方参与矿区生态环境治理，让其从中分享煤炭资源有偿使用的收益。

【责任编辑 王东伟】