行政机关预算管理中的问题及对策

姜 涛

（北京市国土资源局海淀分局，北京 100037）

摘 要：近年来，随着我国行政机关单位资产规模的不断扩大，如何有效的提高行政机关单位国有资产的管理已经成为社会关注的主要问题。行政机关单位的预算管理工作作为财务管理工作中的核心内容，对全面推进我国行政机关单位管理改革发挥着积极作用。另外，随着我国社会主义市场经济的不断发展以及行政机关单位改革的不断推进，其经济活动不断呈现出新的发展形式与特点，预算管理环境也逐渐呈现出复杂化的趋势。目前，我国行政机关单位实施预算管理的进程还比较滞后，这严重制约其工作效率的提高，也降低了行政机关单位公共服务的公信力与执行力。长期以来，财务预算管理一直都是西方经济发达国家企业进行战略规划、管理控制系统建设、评价激励制度完善的核心与焦点。例如：美国的通用汽车、杜邦化学公司等都是应用财务预算比较成功的企业。实行财务预算管理可以使企业及时发现资源配置的不合理因素，不断帮助企业优化组织结构，并对企业内部不合理的资源进行优化重组。对于行政机关单位而言，预算管理的重要性更是不言而喻。本文将就目前我国行政机关单位预算管理中存在的问题进行分析，并寻求有效的解决策略。

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关键词 ：行政机关单位；预算管理；问题与对策

中图分类号：D523 文献标志码：A 文章编号：1000-8772-（2015）02-0088-02

近年来，随着我国改革开放的不断深入与全球经济一体化发展进程的加快，我国行政机关单位面临的国内外环境越来越复杂。行政机关单位也逐渐由传统的“公益型”向“综合型”转变，行政机关单位的市场性也越来越突出。面对新形势，行政机关单位的预算管理必须与时俱进。在我国，行政机关单位主要是指国家为了社会公益的目的，由国家机关举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会公益性服务组织。行政机关单位的迅速发展不仅为我国国民经济的发展做出了巨大贡献，更是为我国社会主义市场经济发展提供公益服务的主要载体。但是，由于受经济体制、内部管理等因素的影响，我国行政机关单位的财务预算管理出现了诸多问题。例如：社会化程度低、给国家带来的财政负担重、政事不分、机构建设臃肿、缺乏竞争意识、缺乏自我发展与自我约束机制、人员结构不合理、人浮于事等问题。这些问题的出现严重影响着行政机关单位的进一步发展，更影响着行政机关单位在社会主义市场经济体制中自身职能的发挥。长期以来我国行政机关单位一直靠财政补贴过日子，使得行政机关单位缺乏长远的发展目标，因此，预算管理目标也就十分模糊，“等、靠、要”的思想及“报账式”的会计核算模式使得行政机关单位财务管理出现了各种弊病。为了彻底转变行政机关单位发展状况，我国行政机关单位必须进行深入的改革，其中就包括预算管理改革。

一、新时期行政机关单位预算管理的重要意义

在我国，行政机关单位是一种特有的组织机构，是我国计划经济时期的产物，是由我国财政全额拨款的具有一定公益服务性质的国家机构，是保障我国社会和谐发展的基础，更是充分发挥我国对社会生活管理职能的重要组成部分。它的预算管理不同于其他行业的经济管理，一方面，行政机关单位因其特殊的地位及职能，其经济管理的主要目标并不是为了实现自身利益的最大化，而是能够更好地为我国社会经济的发展提供服务，从而实现社会资源的优化与配置。另一方面，随着我国社会主义市场经济的不断发展、行政机关单位各项制度改革的不断深入，很多行政机关单位已经将发展的脚步迈进了市场经济活动中，例如：有的行政机关单位有了自己的产业，此时的行政机关单位就将以成本效益的最大化来指导下属企业的一些经济活动。

作为我国国民经济中的重要组成部分，行政机关单位在维持我国社会的和谐发展、为社会经济发展提供服务等方面发挥了重要的作用。在过去传统的计划经济体制下，行政机关的经费来源依赖的是国家财政拨款，一旦国家财政出现紧张，必将影响单位的正常运行。在新形势下，市场经济的发展使行政机关单位的经费来源呈现出多样化的发展趋势，加强对行政机关单位的预算管理，不仅有助于有效的扩大行政机关单位的经济来源、适当的减轻国家财政的负担，更有助于行政机关单位能够将注意力集中在更好地为社会经济发展提供服务上。

二、行政机关单位预算管理中存在的主要问题

目前，在行政机关单位预算管理中暴露出一系列问题与弊端，这主要是由于长期以来我国行政机关单位属于国家财政全额拨款单位，存在很强的非营利性特征，导致很多人误认为行政机关单位的发展与预算管理毫无关系，只与国家财政密切相关。很多行政机关单位的预算管理被忽视，使得预算管理陷入一种尴尬的境地。例如：陈旧而落后的财务管理制度、风险管理意识缺乏、单位资产管理混乱、财务工作人员缺乏应有的基本素质等。这些问题与弊端的显现严重抑制了我国行政机关单位经济管理水平的提升。

1.缺乏科学的预算管理意识

全面预算管理要求行政机关单位的所有工作人员必须积极参与、系统调配、相互合作、共同完成，行政机关的预算管理具有较强的全面性、科学性。但是，在实际管理中，很多行政机关的领导者、管理者缺乏对预算管理的认识，对预算管理工作并不重视，更没有在单位内部形成以预算管理为中心的管理共识。例如：某些行政机关单位一旦财政资金拨付到位，预算管理工作就停滞不前，仅仅将预算编制视为是本单位获取财政资金的一种手段，这种单纯的为了获取财政资金而编制预算的想法根本无法发挥预算管理的职能作用。我们可以从两方面来理解这一问题，第一方面，由于行政机关单位内部各职能部门上下并没有对预算管理形成统一的认识，没有意识到预算管理的重要性，仅将预算管理视为是单位财务部门的工作，与本部门关系不大，很多职能部门对本应属于本部门承担的预算编制工作敷衍了事、马马虎虎，随意编写数据，使得预算管理的合理性、科学性、可行性无法得到保障；另一方面，行政机关单位的领导层对全面预算管理的认识不到位，在编制过程中拒绝基层职能部门的参与，仅将这一问题停留在管理层的讨论上，形成信息孤岛，行政机关单位内部各职能部门之间、上下级之间缺乏有效的、必要的沟通与协调，基层管理意见不能及时反馈必然也就无法调动预算编制的积极性与自主性。

2.预算编制缺乏科学性、合理性

预算指标的编制并不是一蹴而就、随意编制的，而是要以正式的、准确的数据资料作为依据，在充分考虑了单位的收支变化规律的前提下，采用合理的方法一丝不苟的进行各项数据的测算与编制，一定要保证预算编制数据的真实性、可靠性。但是，在实际预算编制过程中，很多行政机关单位并没有及时对基础数据信息进行广泛收集与积累，再加上时间有限，编制预算较为仓促，根本不具备可操作性，更没有科学性。项目预算编制前未进行充分论证，申报资料不准确，支出内容不明细，没有按照项目支出列支范围申报项目预算，造成预算执行率不高或扩大预算范围支出的问题。

3.预算执行缺乏有效的监管与绩效考核

预算管理中要求严格执行预算。但是，在实际工作中，由于行政机关单位内外部环境的不断变化，预算的执行情况很难与预算目标相吻合，二者之间产生了严重的脱节，最终导致预决算数据差距较大的问题。由于监督与控制机制的缺乏，一些行政机关单位对预算的分配与调整存在较强的主观随意性。这些都使得预算编制与预算执行无法实现正常的衔接。近年来，我国加大了对行政事业单位“三公”经费支出的管理力度，然而部分行政机关不顾中央要求，依旧我行我素，超预算支出财政资金。出现这种不按预算批复列支经费的情况，主要是由于缺乏对预算执行过程的有效监控以及对预算执行的正确分析、合理考核。由此可见，这种只是将预算管理进行简单内容上的制定是远远不够的，还必须对其执行情况进行有效的监管，这样才能及时发现在预算过程中出现的问题，才能及时根据实际情况对预算进行有效的调整，充分发挥预算管理的作用。同时，在预算期结束后对其进行全面的考核，并依据考核结果进行严格的奖惩，才能使预算得到坚决的执行。但是，很多行政机关单位仅仅是完成对预算的编制，监管机制、考核机制非常匮乏，最终导致预算执行力不强。

三、行政机关单位实施全面预算管理的有效对策

1.提高行政机关单位领导及工作人员对财务预算的认识

作为行政机关单位预算管理的核心部门，行政机关单位的财务管理人员必须具备较高的专业水平，不断提高对与预算管理的认识。对于行政机关单位的领导者也必须对预算管理予以高度的重视，明确其在行政机关内部控制中重要性。这就要求，行政机关单位的财务人员在不断提高自身职业素养的同时全面激发自身的创新精神，为本单位的发展设计出符合实际的预算管理方式。例如：行政机关单位可以定期对本单位员工进行培训，通过本单位的选拔机制为预算管理工作输送高素质高水平的预算管理人才。

2.夯实预算编制基础，提高预算编制的准确性

预算编制的质量直接关系到行政机关单位预算管理执行的好坏。在编制预算时必须严格编制计划，遵循预算编制的基本原则，即厉行节约原则、准确性原则、完整性原则、绩效性原则、透明性原则等，通过调查研究——目标预测——详细规划的步骤对项目预算编制进行可行性论证。由于预算编制牵涉的部门广泛、内容繁杂，因此，在编制时必须充分考虑各不同职能部门之间的特殊性。一旦在编制过程中遇到特殊的情况，就必须对其进行全方位的、科学的思考，看其是否能够满足预算的要求，当然，编制中还必须充分考虑预算执行时所体现的社会效益。

3.提升预算绩效管理质量，制定绩效管理评价机制

行政机关单位要加强预算绩效管理意识，强化预算绩效目标编制，加强事前绩效评估和支出绩效跟踪管理，研究绩效评价与预算管理挂钩机制，扩大全过程绩效管理范围，引入竞争性分配机制，促使预算资金由“重分配”向“重效益”转变。行政机关单位可以根据自身的实际情况，采用科学的理论观点，制定出可行的、合理的、高效的、可持续的预算绩效评级机制，对各职能部门预算的执行情况进行自我评价，并定期编制预算绩效报告。在报告中要将实际取得的绩效成果与绩效的目标进行比较，对于那些未实现的绩效目标必须准确的说明其原因，并进行认真分析，将评价结果中所反映的问题寻根溯源，找出行政机关单位在资金的使用与管理中存在的问题与薄弱环节，以此进一步提高行政机关单位的预算管理水平。

总之，作为行政机关单位的一项重要工作，加强预算管理就可以加强对资金的统筹管理，从而提高资金的使用效率，提升行政机关单位的管理水平，从而全面推动行政机关单位的事业发展。预算管理水平的提升能够有效的建立科学、规范的活动机制，促进行政机关单位各项支出的透明化，优化财政结构支出。另外，还要，强化全口径综合预算管理，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，严格控制行政成本，推进厉行节约长效化、常态化、制度化，从严从紧安排经费预算。

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（责任编辑：袁凌云）