关于事业单位分类改革中环境监测机构定性的若干思考

姜娜

摘要：事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。但在新形势新要求下，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位存在诸多问题，影响了公益事业健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。作为当前责任和压力日益增加的公益事业单位，环境监测系统同样面临改革的艰难抉择。如何定性此类单位，是从业者应该深思的问题。

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关键词 ：事业单位；分类改革；环境监测

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来，各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，积累了有益经验，取得了明显成效。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面曾经发挥并且正在发挥着重要作用。但在新形势新要求下，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位存在诸多问题，包括：功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。①

事业单位分类改革是指将现有事业单位按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。中共中央、国务院推进事业单位改革的指导意见将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三种。其中，完全或主要承担公益职能的事业单位，列入公益一类，严格编制管理，其非公益性部分只能逐步剥离;从事生产经营活动的，逐步转为企业;大部分承担公益职能、可部分实现由市场配置资源的事业单位，列入公益二类；所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务的事业单位，列入经营类，实行转企改制。2

事业单位改革的主要思路是按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化机制体制改革为核心，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。推进事业单位分类改革是中央作出的重大决策，今年已经进入了实质性实施阶段。从中央新部署看，强化事业单位的公益属性是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念，其主要趋势是对从事公益服务的事业单位进行整体优化、提升、改造。此次分类涉及到全国各类事业单位未来走向，事关所有事业单位工作人员切身利益。本文以安徽省环境监测机构以及全省环境监测系统的现状为例，谈一点对这次改革的看法和思考。

从安徽省环境监测系统来看，各级环境监测站基本都属于当地环保局直管的公益性一类事业单位，其收入分配模式是，验收等环境监测业务收费均上缴财政，职工工资由财政统一支付。随着环保工作任务的日益加大，各级环境监测站任务重、人员少、工作难干的情况比较突出。根据原国家环保总局2007年4月颁发的《环境监测站建设标准》，市级站人员编制标准为100人。全省17个市站应有1700个编制，实际现有编制人数613人，缺口达1087人。

当前的环境管理对环境监测的深度、广度、精度提出了越来越高的要求，环境监测系统的工作量呈迅猛增长的趋势。特别是城市监测站承担的任务大幅增加，目前各级环境监测站尤其是省市级站承担的监测任务量远远超出了其本身的承担能力，加班和延长职工劳动时间已经是常态化的工作方式。如果不外聘人员，工作无法顺利完成。由于工作任务逐年呈倍数递增，编制多年不增，随着阳光工资、绩效工资等制度的执行，职工收入普遍降低，物价房价却增长过快。诸如此类多种因素造成职工普遍工作积极性和工作热情不高，繁重的工作任务分配难度很大。因此，监测部门领导在调动职工工作积极性方面缺乏有力有效措施，开展工作十分艰难。

事业单位分类改革，是一个厘清身份的过程，也是一个厘清权力边界的过程。这种厘清的最终目的显然不是简单的裁员缩编，更不是名义上、形式上的摘掉官衔品级，而是要倒逼事业单位改变生存方式，从完成上级要求转为适应社会发展需求。作为事业单位的环境监测机构也将面临着更为彻底的改革。如何适应新形势，进行科学合理的定位和管理，是每个环境监测部门必须作出的思考。

目前各省的环境监测机构定性定位情况有所差异，部分地方监测站已经参公，山东、江苏等部分地方定为公益一类，重庆等部分地方定为公益二类，部分地方还在观望。当然，作为公益性单位是不宜转制为企业的，因为工作范围涉及环境保护和公共安全，比如，污染源的监督与环境质量的发布，如果市场化的话可能将产生大量的数据作假，出现拿人钱财替人说话的现象。

根据事业单位分类改革政策,环境监测站属于兼具公益性一类和二类事业单位属性的机构。笔者觉得，监测站的职能应该是主要偏向公益一类。这样职工队伍比较稳定，监测数据的准确性更有保障，对环境管理和环境执法的支撑作用更加有力。但是，由于我国特殊的历史和体制原因，事业单位概念异常庞杂，特别是计划经济时代的行政化管理框架还没有彻底打破。如果公益性一类事业单位按原有的模式运行下去，监测任务繁重，单位没有财权聘用人员，也不能有效调动在职职工的积极性。单位活力不足，工作任务积压，平均主义大锅饭，人浮于事、效能低下、公益服务供给不足、服务质量不高等问题都会不同程度地出现。其结果是既满足不了大众和社会需求，也无法迎接市场挑战。

因此，从某种程度上说，各级环境监测站若按二类公益事业单位来定性改革也未尝不是好事。这种分类定性允许各级环境监测站可以有一些收费项目。比如环评现状监测、竣工验收监测等，既可以服务公益事业，又能为社会提供少量检测服务。如果监测站参与市场竞争，那么分析监测站目前运行过程中存在的问题和面临的形势,下一步必须要思考如何增强服务意识、提升综合素质、推进内部机制改革、参与市场竞争与合作等一系列实现转型发展的对策。

一般来说，环境监测目前的业务工作应该主要分为两个方面：一方面是从事纯检测技术的，应该走检测市场化，提供为环境检测服务的产品数据；另一方面是环保监测的管理和承担公益类检测服务需求。对第一方面数据的合法合理性进行审核、检测资质进行认证，保证市场需求数据可靠性、可行性、合理性，遇到突发环境污染事故，承担参谋决策检测，在发生产品争议时进行仲裁，对社会的公共检测需求提供服务。

当前，全国各地实行环境监测社会化，这将对即将出台的环境监测条例的制定产生重大影响。环境监测可以也开始尝试开展第三方检测，也许若干年之后，政府监测站的公益职能和政府行为监测将会以一个合适的方式被企业监测取代，前提是环境监测市场充分成熟、监测公司信誉至上。

总之，事业单位的改革是中央作出的重大决策，必要且势在必行。改革也不一定非要界定归属和身份，除了体制改革，事业单位的出路还需要机制创新。未来的公益服务新格局将为公众提供广覆盖、多层次的公益服务。事业单位改革并不是单纯地减少数量和人员，经过剥离、重塑后的事业单位，在未来发展中质量将提升，数量也会调整和增加，“一切服从于人民群众对于公益服务的需要”。③

引文注释

1 中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见.中发〔2011〕5号，2011-3-23.

2 国务院办公厅关于印发分类事业单位改革配套文件的通知.国办发〔2011〕37号，2011-7-24.

3 事业单位分类改革时间表确定将强化公益属性.http://www.sina.com.cn 2011-04-10.

（作者单位：安徽省环境监测中心站）