地方政府在城乡—体化进程中的行政职能分析

吴帅

摘要：城乡一体化问题是统筹城乡发展战略目标的要求，也是逐步实现社会主义现代化的阶段性要求。地方政府作为城乡一体化进程的中坚力量，其行政职能的有效行使对城乡一体化的实现意义重大。本文从地方政府在城乡一体化进程中行政职能的实施形式、实施途径的角度，阐述了地方政府行政职能在城乡一体化进程中的重要作用。

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关键词 ：城乡一体化；职能；行政职能

改革开放三十多年以来，我国城市和农村经济实现了飞跃式的发展，城乡居民生活水平不断提高。在这三十多年的历程中，城乡经济的发展始终与传统的城乡二元结构模式如影相随。随着改革开放程度的进一步加深，传统的城乡二元结构模式却逐渐暴露出一系列的矛盾和问题，阻碍了我国城乡经济的可持续发展和政府行政管理体制的改革。本文认为，在城乡一体化的发展进程中，地方政府肩负重要职责，是城乡一体化推进的重要主体与载体，因此，为促进城乡一体化新格局的实现，地方政府必须明确城乡一体化的科学涵义以及地方政府该行使哪些具体的行政职能、如何行使行政职能等重要问题。

一、城乡一体化的基本涵义

关于城乡一体化的含义，在学术界和实务界形成了一个普遍性认识：城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村,打破相互分割的壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促使生产力在城市和乡村之间合理分布,城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别,从而使城市和乡村融为一体。① 有的研究者将城乡一体化定义为：“按照统筹城乡经济社会发展的要求，调整城乡经济社会发展战略，实现城乡资源共享、人力互助、产业互补，逐步实现城乡工业一体化、市场一体化，以工业化带动城镇化，最终实现城乡一体化。同时大力推动制度创新，逐步建立起有利于废除城乡二元结构的现代农村制度，给农民真正的国民待遇，建立城乡互动、体现公平、良性循环、共同发展的一体化体制。”②“城市一体化是指城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间，在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生的过程。”③综上所述，城乡一体化指的是城市与乡村二元结构主体打破长期以来的体制壁垒，消除身份和社会地位的差异，允许双方之间自由的进行社会流动，共享社会资源，实现资源整合，逐步实现城乡体制一体化、工业一体化、教育一体化及服务一体化等。

从城乡一体化的基本涵义中不难看出，当经济发展到一定阶段，实现城乡一体化的关键就在政府，需要依靠政府这只“看得见的手”进行宏观调控。尤其是在打破体制壁垒、消除身份和社会地位差异等方面，更需要政府行政职能充分有效地行使。作为地方政府，负责执行和落实中央政府的决策，在城乡一体化进程中，是中央政府授权的具体实践主体，其行政职能的行使，对城乡一体化进程具有重大作用。

二、地方政府在城乡一体化进程中行政职能的实施形式

在静态意义上，行政职能指宪法和法律对国家行政机关功能与任务的界定和赋予；在动态的意义上，行政职能指政府依据宪法和法律赋予的责任、权力和义务，通过行政行为管理国家事务和社会事务的活动，因而会随着国家职能的变化而相应发生变化。④在城乡一体化进程中，地方政府依据宪法和法律赋予的权限以及中央政府的授权，其行政职能的实施形式主要有以下类型：

1.践行和完善城乡一体化体制改革要求

城乡一体化体制改革要求实现城乡工业、设施及服务等一体化，以促使城乡统筹协调发展。这就必然要求地方政府转变行政职能，创新管理方式，变革管理体制，以适应城乡一体化进程的需要，更好的指导、领导及协调城乡一体化的进程。

马克思主义经典哲学认为，实践出真知。地方政府在行使行政职能的实践过程当中所遇到的问题，所发现的问题，是城乡一体化进程中出现的问题。这些问题，有利于地方政府进一步思考如何完善城乡一体化体制改革。

2.消除城乡身份差异，实现城乡社会自由流动

我国城乡身份差异是一个历史性问题，是我国计划经济体制造成的。至今，这个问题并没得到有效地解决。问题的关键在于户籍制度的长期存在，在制度层面上造成了城乡身份差异，严重阻碍了城乡社会的自由流动。

不在制度层面上解决户籍问题，城乡身份不可能被消除，城乡社会流动不可能实现，城乡一体化将会流于形式，难以取得实质性突破。消除城乡身份差异，实现城乡社会自由流动，是地方政府行政职权所必须涵盖的一个重要方面。

3.提供公共服务

政府提供公共服务是建设服务型政府的要求，也是政府行政职能转变和创新的要求。在城乡一体化进程中，要求地方政府提供城乡公共服务的一体化。地方政府提供的一体化公共服务主要有以下几种：

⑴公共交通一体化。公共交通是沟通城乡往来的纽带。便利的交通有利于城乡物质交流和资源流动。我国各级政府在农村一体化的建设过程中，逐步实现了村村通公路的目标，使公路修到了村里。

⑵公共教育一体化。城乡教育设施的建设和教育资源的占有，长期以来是不均衡的。农村教育设施极其落后，尤其是边远贫困地区的农村。而城市教育设施比较完备，占有的教育资源也相对丰富。这种状况，造成城乡教育的不公平性。城乡一体化，就是要体现和实现城乡公平。地方政府只有合理分配城乡教育资源，才能实现城乡教育的公平。

⑶公共医疗卫生一体化。城乡医疗卫生事业的改革，促进了城市和农村医疗卫生水平的提高。尤其是通过医疗卫生事业的改革，农村医疗水平明显有所提高，使广大农村人口享受到医疗卫生保障。

地方政府在城乡一体化进程中行政职能的实施形式反映出地方政府行政职能的类型和覆盖面。地方政府行政职能在城乡一体化进程中如何才能有效的实施，是一个值得思考和探讨的方法论问题。

三、地方政府在城乡一体

化进程中行政职能实施的途径地方政府在城乡一体化进程中行政职能的实施途径，即指行政职能实施的方法或模式，这是方法论问题。为了促使城乡一体化进程的顺利发展，地方政府不得不高度重视如何行使行政职能，必须探讨行使行政职能的方法和途径。本文认为可采取以下几种途径：

1.行政领导与行政指导相结合

地方政府作为城乡一体化的领导主体，对城乡一体化的发展进行行政领导。地方政府的行政领导，是地方政府依法行使行政权力，领导城乡一体化进程朝着国家预定方向前进。行政指导是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定的行政规范和意向。⑤

地方政府的行政领导是行政职能行使的要求，只有保证地方政府进行行政领导，才能促使行政职能的有效执行。光有行政领导还不够，还须地方政府对城乡一体化进行行政指导。因为农村基层政权组织实行的是村民自治，行政权力不便干预。地方政府唯有通过行政指导为农村基层政权组织在城乡一体化进程中提供建议、看法和要求。

2.做好地方行政预算，节约地方政府开支

行政预算亦可称之为公共财政预算，分为中央预算和地方预算。预算是中央政府和地方政府进行社会公共事务管理的重要手段。

地方政府在城乡一体化进程中进行公共设施的建设、公共教育的投入以及公共产品的提供，需要地方政府做好每年度的地方预算。合理的地方预算，关系到地方政府在城乡一体化进程中能否获得充足的资金进行建设，也能促进地方政府在城乡一体化建设社中有效节约开支。

3.合理运用定性和定量分析方法，使两者相互促进

定性分析方法是一种人文主义研究方法，定量分析方法是一种实证主义研究方法。定量研究侧重于、且较多地依赖于对事物的测量和计算；而定性研究则侧重于和依赖于对事物的含义、特征、隐喻、象征的描述和理解。⑥

定量研究方法和定性研究方法有着各自的优缺点，两种研究方法各有所长，也各有所短。地方政府在行使行政职能的过程中，要根据城乡一体化进程中出现的新问题，对定量研究方法和定性研究方法进行合理选择，不可偏废其一。

城乡一体化既是个新问题又是个老问题，之所以这样讲，是因为城乡一体化问题的提出可以追溯到上个世纪八十年代，是一个老问题；而纵观城乡一体化在二十多年的进程中，在很多老问题没有解决的同时，又出现了一系列的新问题。通过对新老问题的重新思考，要切实有效的解决新老问题，使城乡一体化得到实质性的进展，政府的行政职能形式和方法途径非常重要。作为政府，合理扩展行政职能在城乡一体化进程中的实施形式，科学运用行政职能的实施方法，无疑会对城乡一体化的进程起到积极的推动作用。

引文注释

①陈志良，陈光正.中国城乡一体化发展战略研究[J].福建行政学院学报，2007（1）.

②宫丽.城乡一体化的含义多面性与政策选择[J].安徽农业科学.

③洪银兴，陈雯．城乡一体化的科学内涵[J].经济研究参考，2007(55).

④张国庆.公共行政学（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2007,2(3).

⑤张国庆.公共行政学（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2007，2（3）.

⑥风笑天.社会学研究方法[M].北京：中国人民大学出版社，2005，2（2）.

（作者单位：贵州财经大学公共管理学院）