龙泉市推行政府投资项目代建制的探析

徐　鹃

（龙泉市财政局会计委派管理中心，浙江 龙泉 323700）

摘　要：政府投资项目代建制是我国非经营性政府投资项目管理领域推行的一种新的项目管理模式。它是由建设方委托有资质的专业管理机构实行专业化、社会化管理，组织开展工程建设项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务，直至竣工验收后交付使用单位的一种制度。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号）中明确提出：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。” 可见推行项目代建制是项目管理发展大势所趋。

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关键词 ：政府投资项目；推行；代建制

中图分类号：F231.6 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0090-02

收稿日期：2014-11-20

作者简介：徐鹃（1970-），女，汉族，浙江龙泉人，会计师，主要研究方向为政府投资项目管理、行政事业单位财务管理与内部控制。

一、我市政府投资项目现行管理模式

随着政府投资项目日益增多，各地政府都在积极探求加强政府投资项目管理、提高投资效益的有效措施。我市现行的政府投资项目管理模式有以下几种：

1、建设指挥部型。也称临时机构型，多为一次性业主。市发改局确认项目立项后，由政府部门牵头，从各相关部门中抽调人员组建一个临时性的基建班子，如人民广场建设领导小组办公室、城东安置小区工程建设指挥部等，统一管理项目建设，待基建任务完成后解散。目前我市一些大型公共建筑、市政工程等多采用该模式。

2、基建科室型。由主管单位牵头，设立基建科室，专门配备人员，统一负责下属单位的建设工程项目管理。，例如我市教育局、卫生局采用这种模式。

3、专业机构型。政府主导设立专门的机构，负责政府投资项目管理工作。例如我市城投公司、瓯江水利发展有限公司等，是为非盈利机构，专门负责我市政府投资的部分市政基础设施建设项目等管理工作、政府投资项目部分水利建设项目等管理工作。

二、我市政府投资项目现代管理模式存在的问题

建设指挥部型、基建科室型、专业机构型政府投资项目管理模式都有其优点及合理性，在我市政府投资项目管理领域都有阶段性意义。随着我国经济体制改革，项目管理模式也由政府部门管理为主的模式向多元化管理模式发展。原有的项目管理模式暴露出较多弊端，我市政府投资项目管理主要存在以下五个问题：

1、机构设置重复，浪费现象严重。大多数政府投资项目建设单位依靠临时组建基建项目管理机构进行管理，形成“外行业主，分散管理，重复机构”现象，搞“大而全、小而全”，造成社会资源重复配置，浪费了人力、物力、财力。据统计，交通项目除外我市进龙泉市会计委派管理中心集中核算管理的政府投资项目管理部门单位共有188个，临时机构有27个，每个机构都要开支工作经费，购置电脑、打印机、空调等办公用具，有的机构还要租赁办公场所、聘请临时工作人员甚至购置车辆，管理一旦项目完工后，机构解散，固定资产处置与人员安置都成了问题。

2、专业化管理问题突出。由临时组建的基建管理班子进行管理，协调力度大，有利于运用政府部门各种资源，集中力量打攻坚战，项目推进快。缺点是临时性太强，各部门抽调人员专业素质参差不齐，团队协作能力缺乏；受专业限制，缺乏使用最新项目管理的程序和方法的能力；项目结束则班子解散，无法积累工作经验，管理水平也就无法提高，还易导致一些遗留问题，难以解决，对项目存在的问题无法进行责任追究。

3、政府投资项目由建设单位自建自用，致使所有者和使用者的责任和利益相分享，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险。建设单位受自身利益的驱动，追求“规模大、标准高、小而全”，三超（超规模、超标准、超概算）和三低（低水平、低质量、低效益）现象时有发生。

4、内部制约和外部监督不够有效有力。“即是运动员，又是裁判员”的角色交织现象经常发生，造成决策、执行、监督等制约机制不健全、不完善，致使相关职能部门难以做到严格监督，难以形成有效的制约和监督环境，不利于项目规范管理。

5、由于技术力量薄弱、管理经验缺乏、管理措施不到位，容易造成造价控制不力，项目变更多，投资效益低下，并时有发生违反项目基本建设、竣工财务决策滞后等现象，项目建成后档案管理不健全，项目维修无保障等后续问题。

三、推行政府投资项目代建制的意义

为解决政府投资项目管理中存在的问题，我市开始筹备推行政府投资项目代建制。推行政府投资项目代建制有利于提高项目管理水平，同时能降低项目投资风险，遏制腐败滋生。推行代建制的意义主要有如下四个方面：

1、项目管理水平和工作效率大幅提高。我市实施代建制中，代建单位是由我市城投公司、交投公司、瓯江水利发展公司等机构中抽取专业工程项目管理人员组成。这样集我市在各建设领域中的专家、技术人员为一体的代建公司，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的代建单位代行业主职能对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的专业优势，极大地提升项目管理水平和工作效率。同时使原业主从具体的项目管理工作中解脱出来，把精力集中到本职工作之中，各自发挥职能，明确责任，从而加强项目管理，提高投资效益。

2、项目决策更加科学完整。我市先前的一些项目前期工作不到位，项目决策不够科学深入。实行代建制后，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，并由代建单位把关，可行性研究等项目决策工作将更加科学严谨，不仅要达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。

3、项目控制得到真正落实。代建制的实施使得政府投资项目管理更加规范，严格的以合同管理为核心，项目的投资、质量和进度要求在合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将发挥专业优势，做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，各自发挥职能，确保项目控制得到落实。

4、有利于降低风险，遏制腐败。我市代建制的实施将在一定程度上实现“投资、建设、管理、使用”分离，使各环节互相制约。使用单位不再介入项目管理。项目建设施工及材料设备采购等各个环节，都将由代建单位在透明的环境下采用合法的程序确定。代建制的实施实现“投、建、管、用”分离，避免了权利的过度集中，遏制了腐败的滋生，降低了整个项目的风险。

四、推行政府投资项目代建制的建议

1、建立健全一系列政府代建管理制度。代建制推行作为一项新工作，必须出台相应配套制度，明确代建单位机制职责，明确代建单位与建设单位的职责划分，出台代建内部管理制度和廉政教育制度，代建绩效考核机制，以制度执行，以制度管人，并在实行过程中不断探索完善，形成良好的项目代建制度环境。

2、如何吸引、招纳和留住专业人才管理。工程建设管理具有很强的专业性、技术性，目前从各部门单位抽调工作人员仍难以满足政府投资项目的管理需求，创新人才引进和招录机制，确保人才引得进、留得住、用得起，加强素质培训和业务培训，提高代建单位业务水平，发挥代建单位应有的作用。

3、理顺代建运行机制，在项目建设“四道闸门”监管机制下，建立项目代建运行机制，理顺内部控制机制，强化外部监督机制，形成决策与执行、监控与运行相分离的“双轨制”格局，根本上解决长期以来政府投资项目“自建制”带来的问题。

4、全面推行政府集中代建模式。将分散在各部门单位的具有一定规模的“ 一次性业主”统一纳入市代建中心实行“集中式业主”统一建设，全面推行政府集中代建模式。同时，随着经济社会发展和项目管理形势的变化，可有选择性的开展中间模式的项目代建探索，进一步积累工程代建制工作经验。

政府投资项目推行代建制在我市才刚刚起步。整个推行过程中难免会存在许多问题和困难，但只要转变观念，提高认识，积极努力寻求解决问题的方法，逐步完善法律法规，建全监督机制，培育良好的代建队伍，创造出一个健康、公平、竞争的项目代建市场，从而提高我市政府投资项目管理水平。

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参考文献：

[1] 陈秋源.简析代建制在工程项目管理工作中的应用[J].价值工程.2014（33）

[2] 聂德华.代建制”新型建设管理模式在某工程中的应用[J].黑龙江水利科技.2014（10）

[3] 浙江省政府投资项目代建制管理办法（试行）

（责任编辑：陈丽敏）