政府购买注册会计师服务的现状、问题及对策
2022-06-09
【论文摘 要】 政府购买注册会计师服务以来，对转变政府职能起到了积极作用，然而实践中也出现了一系列问题。因此，文章重点分析政府购买注册会计师服务的现状，探究影响 政府购买注册会计师服务目标实现的深层因素，为政府购买注册会计师服务提供政策建议和技术支撑。研究分析表明，通过购买注册会计师服务促进政府提高效率、 降低成本、转变职能的目标任重道远。
【论文关键词】 政府购买； 注册会计师服务； 购买模式； 评价机制
李克强总理“大道至简，有权不可任性”的论述，为政府简政放权指明了方向，促进了政府购买服务的发展，推动了政府职能的转变。政府购买注册会 计师服务是政府购买服务的重要组成部分，起步晚、实践少、理论尚不成熟，而植根于西方新公共管理理论、借鉴西方政府购买服务实践经验逐步发展起来的政府购 买公共服务理论，能否适应和支撑政府购买注册会计师服务的发展？在西方社会环境和基础之上形成的政府购买服务模式与经验，能否移植到政府购买注册会计师服 务中？本文分析政府购买注册会计师服务的现实状况、外部环境和实现目标，认真思考其购买的可能性及合理性，探究影响购买服务目标实现的深层次因素，为政府 完善购买注册会计师服务提供政策建议和技术支撑。
一、政府购买注册会计师服务的现状
随着改革开放的不断深入，转变政府职能的呼声日趋高涨，“小政府、大社会”的改革目标日渐清晰，而庞大的经济总量和国家投资对政府审计的需求 日益增长，现有的政府审计力量严重不足，政府购买注册会计师服务也就应运而生。2005年，成都金牛区政府率先以“计件付费”的方式，将21个政府投资建 设项目交由8家审计中介机构完成，开创了政府购买注册会计师服务的先河。随后上海、深圳、成都等地的国资、司法、财政、民政等政府部门纷纷尝试购买注册会 计师服务，取得了初步成效。在各地政府购买注册会计师服务的试点中，财政部门尤为积极，主动尝试制度化设计，颁发文件进行具体指导；各级注册会计师协会也 高度重视、积极配合，促进了注册会计师执业范围的拓展。虽然政府购买注册会计师服务在推动政府职能转变、提高政府运行效率和降低运行成本方面效果显著，但 作为新生事物，在实践过程、理论准备、制度设计、监管机制和绩效考核等方面现状堪忧。
（一）购买服务发展不平衡
自2005年政府购买注册会计师服务试点以来，目前正处于全面起步阶段。2011年上海市对市级财政专项资金的使用、部分市级医疗卫生机构和 大中专院校的年报审计购买注册会计师服务，2012年购买服务覆盖全部使用财政性资金的市级事业单位审计。2011年深圳市开始对市级财政专项资金购买注 册会计师服务。广州、成都等地方政府积极探索购买注册会计师服务，取得了良好的效果和创新。目前，政府购买注册会计师服务正在全国各级政府部门全面启动。 但政府购买注册会计师服务与区域经济发展程度、开放程度、政府治理体系、注册会计师行业发展状况等密切相关，存在东部快于西部、沿海快于内地的基本格局， 经济发达地区推进较快欠发达地区严重滞后的现实，各地发展极不平衡。
（二）理论研究处于探索期
我国实施政府购买注册会计师服务是借鉴西方国家的做法，结合各级政府的实际需要，优先于理论研究而不断实践形成的。国内外研究政府购买公共服 务的理论较多，而研究政府购买注册会计师服务的理论少之又少，仅限于政府购买注册会计师服务的购买范围、特征、模式、流程和绩效监督等微观层面，实证研究 较少而基础理论与经验介绍较多，导致购买注册会计师服务实践活动缺少理论指导。虽然2014年颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》对基本原则、购买主 体、承接主体、购买范围和绩效监督等有所明确，但对于政府购买注册会计师服务这一特殊内容尚不明确，如购买注册会计师服务的概念、纳入购买序列的服务、绩 效考核体系、与注册会计师行业发展的关系等等，人们的认识和理解还比较悬殊。没有成熟理论指导的购买注册会计师服务实践，其持续健康发展必将受到影响。
（三）制度供给处于起步阶段
2010年上海市针对市级事业单位年度财务会计报表和部门决算报表颁布了注册会计师审计暂行办法，2011年深圳市对于市级财政专项资金实施 情况发布了注册会计师鉴证制度暂行办法。广州、无锡、北京西城区、成都金牛区等地纷纷出台相关办法，指导各自购买注册会计师服务工作。各地政府颁发的地方 规范具有鲜明的地域特色，不具有广泛指导性和可操作性，也不具备全面推广价值，因此，构建一套合理有效的制度，以保证和促进政府购买注册会计师服务的顺利 实施，进而推动政府职能转变、提高政府运行效率和降低运行成本具有重要现实意义。2013年国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确 要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。《政府购买服务管理办法（暂行）》中明确规定会计审计服务、财务审计等为政府购买服务的主要 内容，规范了购买注册会计师服务的行为，促进了购买注册会计师服务的发展，为各级政府开展购买注册会计师服务提供了制度保障。
（四）监管机制不健全
在政府购买注册会计师服务的实践中，购买主体与承接主体签订合同后，购买主体对合同的履行情况缺乏有效监督，尤其缺乏实施监管的专业技术人 员。由于政府购买注册会计师服务的实践探索长期处于制度缺失，没有统一规定购买的服务领域、质量标准、付费标准和购买模式，各级各地政府购买服务的方式各 行其是，实际状况比较混乱，出现了注册会计师协会组织专家评审服务质量的状况。监控标准、监控程序等监控机制的缺失，导致购买主体依据座谈会和报告了解被 服务情况；会计师事务所可能通过降低质量和提高价格来追求利润，这与政府购买服务的目标背道而驰。
二、政府购买注册会计师服务存在的问题
政府购买注册会计师服务起步晚发展快，存在理论支撑不足，制度规范不够，购买范围、购买模式、承接主体、质量标准、绩效评价亟待规范等问题，迫切需要进行科学化、规范化和制度化设计。目前，政府购买注册会计师服务存在以下主要问题：
（一）购买服务实践较乱
【论文关键词】 政府购买； 注册会计师服务； 购买模式； 评价机制
李克强总理“大道至简，有权不可任性”的论述，为政府简政放权指明了方向，促进了政府购买服务的发展，推动了政府职能的转变。政府购买注册会 计师服务是政府购买服务的重要组成部分，起步晚、实践少、理论尚不成熟，而植根于西方新公共管理理论、借鉴西方政府购买服务实践经验逐步发展起来的政府购 买公共服务理论，能否适应和支撑政府购买注册会计师服务的发展？在西方社会环境和基础之上形成的政府购买服务模式与经验，能否移植到政府购买注册会计师服 务中？本文分析政府购买注册会计师服务的现实状况、外部环境和实现目标，认真思考其购买的可能性及合理性，探究影响购买服务目标实现的深层次因素，为政府 完善购买注册会计师服务提供政策建议和技术支撑。
一、政府购买注册会计师服务的现状
随着改革开放的不断深入，转变政府职能的呼声日趋高涨，“小政府、大社会”的改革目标日渐清晰，而庞大的经济总量和国家投资对政府审计的需求 日益增长，现有的政府审计力量严重不足，政府购买注册会计师服务也就应运而生。2005年，成都金牛区政府率先以“计件付费”的方式，将21个政府投资建 设项目交由8家审计中介机构完成，开创了政府购买注册会计师服务的先河。随后上海、深圳、成都等地的国资、司法、财政、民政等政府部门纷纷尝试购买注册会 计师服务，取得了初步成效。在各地政府购买注册会计师服务的试点中，财政部门尤为积极，主动尝试制度化设计，颁发文件进行具体指导；各级注册会计师协会也 高度重视、积极配合，促进了注册会计师执业范围的拓展。虽然政府购买注册会计师服务在推动政府职能转变、提高政府运行效率和降低运行成本方面效果显著，但 作为新生事物，在实践过程、理论准备、制度设计、监管机制和绩效考核等方面现状堪忧。
（一）购买服务发展不平衡
自2005年政府购买注册会计师服务试点以来，目前正处于全面起步阶段。2011年上海市对市级财政专项资金的使用、部分市级医疗卫生机构和 大中专院校的年报审计购买注册会计师服务，2012年购买服务覆盖全部使用财政性资金的市级事业单位审计。2011年深圳市开始对市级财政专项资金购买注 册会计师服务。广州、成都等地方政府积极探索购买注册会计师服务，取得了良好的效果和创新。目前，政府购买注册会计师服务正在全国各级政府部门全面启动。 但政府购买注册会计师服务与区域经济发展程度、开放程度、政府治理体系、注册会计师行业发展状况等密切相关，存在东部快于西部、沿海快于内地的基本格局， 经济发达地区推进较快欠发达地区严重滞后的现实，各地发展极不平衡。
（二）理论研究处于探索期
我国实施政府购买注册会计师服务是借鉴西方国家的做法，结合各级政府的实际需要，优先于理论研究而不断实践形成的。国内外研究政府购买公共服 务的理论较多，而研究政府购买注册会计师服务的理论少之又少，仅限于政府购买注册会计师服务的购买范围、特征、模式、流程和绩效监督等微观层面，实证研究 较少而基础理论与经验介绍较多，导致购买注册会计师服务实践活动缺少理论指导。虽然2014年颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》对基本原则、购买主 体、承接主体、购买范围和绩效监督等有所明确，但对于政府购买注册会计师服务这一特殊内容尚不明确，如购买注册会计师服务的概念、纳入购买序列的服务、绩 效考核体系、与注册会计师行业发展的关系等等，人们的认识和理解还比较悬殊。没有成熟理论指导的购买注册会计师服务实践，其持续健康发展必将受到影响。
（三）制度供给处于起步阶段
2010年上海市针对市级事业单位年度财务会计报表和部门决算报表颁布了注册会计师审计暂行办法，2011年深圳市对于市级财政专项资金实施 情况发布了注册会计师鉴证制度暂行办法。广州、无锡、北京西城区、成都金牛区等地纷纷出台相关办法，指导各自购买注册会计师服务工作。各地政府颁发的地方 规范具有鲜明的地域特色，不具有广泛指导性和可操作性，也不具备全面推广价值，因此，构建一套合理有效的制度，以保证和促进政府购买注册会计师服务的顺利 实施，进而推动政府职能转变、提高政府运行效率和降低运行成本具有重要现实意义。2013年国务院印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确 要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。《政府购买服务管理办法（暂行）》中明确规定会计审计服务、财务审计等为政府购买服务的主要 内容，规范了购买注册会计师服务的行为，促进了购买注册会计师服务的发展，为各级政府开展购买注册会计师服务提供了制度保障。
（四）监管机制不健全
在政府购买注册会计师服务的实践中，购买主体与承接主体签订合同后，购买主体对合同的履行情况缺乏有效监督，尤其缺乏实施监管的专业技术人 员。由于政府购买注册会计师服务的实践探索长期处于制度缺失，没有统一规定购买的服务领域、质量标准、付费标准和购买模式，各级各地政府购买服务的方式各 行其是，实际状况比较混乱，出现了注册会计师协会组织专家评审服务质量的状况。监控标准、监控程序等监控机制的缺失，导致购买主体依据座谈会和报告了解被 服务情况；会计师事务所可能通过降低质量和提高价格来追求利润，这与政府购买服务的目标背道而驰。
二、政府购买注册会计师服务存在的问题
政府购买注册会计师服务起步晚发展快，存在理论支撑不足，制度规范不够，购买范围、购买模式、承接主体、质量标准、绩效评价亟待规范等问题，迫切需要进行科学化、规范化和制度化设计。目前，政府购买注册会计师服务存在以下主要问题：
（一）购买服务实践较乱