地方政府债务信息共享中心的构建研究
2022-06-09
【论文摘 要】 在阐述地方政府债务风险及其债务信息内涵的基础上，提出构建地方政府信息共享中心以防范地方政府债务风险。从政策、技术和资源等角度分析了构建地方政府债 务信息共享中心的可行性和必要性，介绍了地方政府债务信息中心的主要功能、框架思路和作用，并指出构建地方政府债务信息中心是一个探索创新的过程，需要各 方共同努力。
【论文关键词】 地方政府债务； 信息共享中心； 风险
改革开放以来，尽管禁止地方政府发债和预算赤字，但地方政府“隐形”债务的存在却是不争的事实。2008年，为了应对国际金融危机，中央政府 首次允许地方政府发债刺激经济增长，使地方政府“隐形”债务得以阳光化。2011年6月审计署发布的全国地方性债务审计公告反映，截至2010年底地方政 府债务总规模超过10.7万亿元，其中8万多亿元来自银行信贷，且地方政府债务总体尚未超出其偿债能力。2013年12月审计署公告反映，截至2013年 6月地方政府负有偿还责任的债务为108 859.17亿元，负有担保责任的债务为26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务为43 393.72亿元。2011年7月5日国际知名信用评级机构穆迪发表了一份事关中国地方政府债务的报告，认为审计署低估银行对地方政府债务风险数据金额约 3.5万亿元，受此消息影响，工、农、中、建四大国有银行股价当日全线下跌，地方政府债务风险问题引起了国内外的广泛关注。
最早研究地方政府债务风险的是世界银行高级经济学家Hana Polackova（1998），他通过财政风险矩阵将地方政府债务风险分为直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务四种类型。Bommer Julian and Spence Robin（2002）认为可通过灾害保险计划防范地方隐性债务风险，他们还提出可借助国家再保险市场来规避和防范地方债务风险。最早研究地方政府或有债 务风险防范的是Coen
Kruger（2005），他认为通过建立流动、透明、高效的金融市场可以实现私人分担政府基础设施建设风险。世界银行马骏（2005）提出 了防范地方政府债务风险的原则和方法，通过设计示范性风险指标分析了确保该监控体系有效运行的配套措施。张春霖（2000）指出如任由地方政府债务持续发 展，势必引发财政危机；贾康（2000）研究了在债务风险凸显情形下，直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务相互转化问题；魏加宁（2005）提出防范 地方政府债务风险要究其根源，从源头加以控制；郭琳和陈春光（2002）等学者探索了地方政府债务风险形成的体制原因；此外冯静和石才良（2006）还运 用博弈理论分析了地方政府债务违约问题。王世成和李袁捷（2013）研究了基于审计结果的地方政府债务原因及对策，并认为地方政府债务风险形成根源不仅包 括地方财权、事权不匹配问题，还包括地方政府债务法律制度建设滞后、地方领导干部考核指标过于偏重GDP等经济数据和地方政府债务风险监控体系不健全等问 题；吴睿（2011）研究了如何构建防范地方政府债务风险的审计预警机制；曾康霖和吕劲松（2014）认为加强地方政府债务管控的关键是严格区分地方政府 的公益性债务与商业性债务，明确落实责任，建立地方政府资产负债管理机制。这些研究均未考虑地方政府债务数据信息分享问题，为此，笔者从防范地方政府债务 风险视角出发，提出构建政府债务信息共享中心。信息共享既有利于规范地方政府债务管理，提高地方政府债务资金利用效率，还有利于降低地方政府债务风险，促 进经济社会健康可持续发展。
一、地方政府债务风险与债务信息
（一）地方政府债务风险
地方政府债务风险就是地方政府债务未来带来的不确定性，一旦这种不确定性转变为确定性，其结果可能导致县、市或省级财政运转困难，并通过中央 财政形成公共财政风险，进而通过金融系统蔓延导致全国性的经济危机，给整个国家经济、社会和财政带来一系列严重的不利影响。Alberto and Tabellini将地方政府债务风险分为货币贬值风险和违约风险。货币贬值风险是指地方政府债务规模急剧增加导致单位货币所含有的价值或所代表的价值下 降，即单位货币价格下降。违约风险又包括偿债风险和流动风险两个部分。前者指的是地方政府举借外债过多，导致地方政府资产总额小于地方政府负债总额；后者 指的是地方政府负债总额虽然小于其资产总额，但缺乏流动性，导致地方政府无法根据合同或协议约定按时偿还到期的债务本息。
党的十八大提出要在2020年全面建成小康社会，实现这一目标的前提条件就是要有较为稳定的经济建设发展大局，同时应尽快实现我国从粗放型经 济增长模式转变到集约型经济模式，促进经济社会健康、可持续发展。2009年希腊债务危机不断升级，全球三大评级公司先后下调了希腊、葡萄牙和西班牙的主 权债务等级，这些国家不得不向国际货币基金组织（IMF）、欧盟（EU）和欧洲央行（ECU）求助，拖累了整个欧盟，持续数年之久。透过欧盟债务危机，不 能忽视政府债务的示范效应。我国地域辽阔，东、中、西部经济发展环境和自然资源差异很大，各地经济发展水平差异显著，加上我国一直以来以省为单位配置行政 和经济资源，目前我国地方政府有省（包括自治区、直辖市）、市、县（区）、镇（乡）四个层次，这就导致我国地方政府债务形成了相应四个层级，而各级地方政 府债务融资模式差异较大，融资单位较多，致使地方政府债务风险管控任务更加艰巨。我国的现实国情是经济发展方式需要转变，经济结构需要调整，经济增长速度 放缓，一些社会问题和矛盾在局部地区凸显，如腐败、环境污染、社会分配不公、“三农”问题等，同时，环境、医疗、教育等民生工程均需要投入大量资金。始发 于希腊的债务危机和美国的金融危机给我国的政府治理和金融系统敲响了警钟，鉴于地方政府债务在国家经济发展中的特殊地位与作用，无论哪种类型地方政府债务 风险出现，势必极大地危害、影响我国经济社会的发展，进而影响全面建成小康社会目标的实现。因此，有必要探索构建地方政府债务信息共享中心，以防范地方政 府债务风险，促进经济社会健康、可持续发展。
（二）地方政府债务信息
目前，我国各级地方政府债务融资主体较多，再加上传统形成的行政分割，各融资主体仅向其主管部门汇报，不能实现信息互联互通，形成了信息孤 岛。地方政府债务管控的目的之一是减少地方政府债务决策失误，并及时发现和解决地方政府举债和偿债过程中出现的各种问题，充分发挥信息的反馈功能，通过信 息及时掌握地方政府债务治理过程中的正反可能性，及时发现地方政府债务管控引发的新问题、新情况，检验地方政府债务决策方案是否正确，以便及时调整。由此 可知，地方政府债务风险管控与其他经济决策一样，每一步都离不开信息，因此做好地方政府债务风险管理的前提条件就是全面掌握地方政府债务信息。
【论文关键词】 地方政府债务； 信息共享中心； 风险
改革开放以来，尽管禁止地方政府发债和预算赤字，但地方政府“隐形”债务的存在却是不争的事实。2008年，为了应对国际金融危机，中央政府 首次允许地方政府发债刺激经济增长，使地方政府“隐形”债务得以阳光化。2011年6月审计署发布的全国地方性债务审计公告反映，截至2010年底地方政 府债务总规模超过10.7万亿元，其中8万多亿元来自银行信贷，且地方政府债务总体尚未超出其偿债能力。2013年12月审计署公告反映，截至2013年 6月地方政府负有偿还责任的债务为108 859.17亿元，负有担保责任的债务为26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务为43 393.72亿元。2011年7月5日国际知名信用评级机构穆迪发表了一份事关中国地方政府债务的报告，认为审计署低估银行对地方政府债务风险数据金额约 3.5万亿元，受此消息影响，工、农、中、建四大国有银行股价当日全线下跌，地方政府债务风险问题引起了国内外的广泛关注。
最早研究地方政府债务风险的是世界银行高级经济学家Hana Polackova（1998），他通过财政风险矩阵将地方政府债务风险分为直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务四种类型。Bommer Julian and Spence Robin（2002）认为可通过灾害保险计划防范地方隐性债务风险，他们还提出可借助国家再保险市场来规避和防范地方债务风险。最早研究地方政府或有债 务风险防范的是Coen
Kruger（2005），他认为通过建立流动、透明、高效的金融市场可以实现私人分担政府基础设施建设风险。世界银行马骏（2005）提出 了防范地方政府债务风险的原则和方法，通过设计示范性风险指标分析了确保该监控体系有效运行的配套措施。张春霖（2000）指出如任由地方政府债务持续发 展，势必引发财政危机；贾康（2000）研究了在债务风险凸显情形下，直接债务、或有债务、显性债务和隐性债务相互转化问题；魏加宁（2005）提出防范 地方政府债务风险要究其根源，从源头加以控制；郭琳和陈春光（2002）等学者探索了地方政府债务风险形成的体制原因；此外冯静和石才良（2006）还运 用博弈理论分析了地方政府债务违约问题。王世成和李袁捷（2013）研究了基于审计结果的地方政府债务原因及对策，并认为地方政府债务风险形成根源不仅包 括地方财权、事权不匹配问题，还包括地方政府债务法律制度建设滞后、地方领导干部考核指标过于偏重GDP等经济数据和地方政府债务风险监控体系不健全等问 题；吴睿（2011）研究了如何构建防范地方政府债务风险的审计预警机制；曾康霖和吕劲松（2014）认为加强地方政府债务管控的关键是严格区分地方政府 的公益性债务与商业性债务，明确落实责任，建立地方政府资产负债管理机制。这些研究均未考虑地方政府债务数据信息分享问题，为此，笔者从防范地方政府债务 风险视角出发，提出构建政府债务信息共享中心。信息共享既有利于规范地方政府债务管理，提高地方政府债务资金利用效率，还有利于降低地方政府债务风险，促 进经济社会健康可持续发展。
一、地方政府债务风险与债务信息
（一）地方政府债务风险
地方政府债务风险就是地方政府债务未来带来的不确定性，一旦这种不确定性转变为确定性，其结果可能导致县、市或省级财政运转困难，并通过中央 财政形成公共财政风险，进而通过金融系统蔓延导致全国性的经济危机，给整个国家经济、社会和财政带来一系列严重的不利影响。Alberto and Tabellini将地方政府债务风险分为货币贬值风险和违约风险。货币贬值风险是指地方政府债务规模急剧增加导致单位货币所含有的价值或所代表的价值下 降，即单位货币价格下降。违约风险又包括偿债风险和流动风险两个部分。前者指的是地方政府举借外债过多，导致地方政府资产总额小于地方政府负债总额；后者 指的是地方政府负债总额虽然小于其资产总额，但缺乏流动性，导致地方政府无法根据合同或协议约定按时偿还到期的债务本息。
党的十八大提出要在2020年全面建成小康社会，实现这一目标的前提条件就是要有较为稳定的经济建设发展大局，同时应尽快实现我国从粗放型经 济增长模式转变到集约型经济模式，促进经济社会健康、可持续发展。2009年希腊债务危机不断升级，全球三大评级公司先后下调了希腊、葡萄牙和西班牙的主 权债务等级，这些国家不得不向国际货币基金组织（IMF）、欧盟（EU）和欧洲央行（ECU）求助，拖累了整个欧盟，持续数年之久。透过欧盟债务危机，不 能忽视政府债务的示范效应。我国地域辽阔，东、中、西部经济发展环境和自然资源差异很大，各地经济发展水平差异显著，加上我国一直以来以省为单位配置行政 和经济资源，目前我国地方政府有省（包括自治区、直辖市）、市、县（区）、镇（乡）四个层次，这就导致我国地方政府债务形成了相应四个层级，而各级地方政 府债务融资模式差异较大，融资单位较多，致使地方政府债务风险管控任务更加艰巨。我国的现实国情是经济发展方式需要转变，经济结构需要调整，经济增长速度 放缓，一些社会问题和矛盾在局部地区凸显，如腐败、环境污染、社会分配不公、“三农”问题等，同时，环境、医疗、教育等民生工程均需要投入大量资金。始发 于希腊的债务危机和美国的金融危机给我国的政府治理和金融系统敲响了警钟，鉴于地方政府债务在国家经济发展中的特殊地位与作用，无论哪种类型地方政府债务 风险出现，势必极大地危害、影响我国经济社会的发展，进而影响全面建成小康社会目标的实现。因此，有必要探索构建地方政府债务信息共享中心，以防范地方政 府债务风险，促进经济社会健康、可持续发展。
（二）地方政府债务信息
目前，我国各级地方政府债务融资主体较多，再加上传统形成的行政分割，各融资主体仅向其主管部门汇报，不能实现信息互联互通，形成了信息孤 岛。地方政府债务管控的目的之一是减少地方政府债务决策失误，并及时发现和解决地方政府举债和偿债过程中出现的各种问题，充分发挥信息的反馈功能，通过信 息及时掌握地方政府债务治理过程中的正反可能性，及时发现地方政府债务管控引发的新问题、新情况，检验地方政府债务决策方案是否正确，以便及时调整。由此 可知，地方政府债务风险管控与其他经济决策一样，每一步都离不开信息，因此做好地方政府债务风险管理的前提条件就是全面掌握地方政府债务信息。