财政绩效管理改革的研究与探讨
2022-06-09
一、引言
随着国际社会对绩效评价的普遍重视，我国财政部门近年来在公共财政领域进行了一定程度的实践探索，部门预算、国库集中支付、非税收入收缴、国有资产管理等为财政科学化、精细化管理建立了准确、丰富的基础数据库。随着财政改革的发展与推进，如何提高财政资金使用效益，成为财政改革向纵深发展的又一新课题，应运而生的是财政绩效管理体系的建立。通过财政绩效评价防御财政资金投资风险，充分发挥财政资金使用效益，优化财政资源配置，对经济社会发展具有很强的现实意义。
长期以来，财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，财政的主要任务是最大程度地满足各部门的资金需要，为经济建设筹集和投入更大规模的资金，保证经济发展的速度，对财政支出的绩效不够重视。
从政府的工作实践来看，政府部门在很大程度上存在着不顾国家财力可能，盲目制定发展计划的倾向，财政给多少花多少，不少地方政府变相发债筹措的资金，在使用中不计成本、不讲效益，在财政资金使用上存在权责脱节、责任不明等弊端，浪费比较严重。
在资金分配方面，财政预算安排大多从均衡考虑，对投资结果、效益考虑甚少，很大程度上是通过财政部门和经费申请部门之间的讨价还价来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障资金分配的科学性；另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年地进行资金争夺战，而投资责任和支出效果却往往无人负责。
建立财政绩效管理体系，实质上是建立一套完整的政府行为约束机制，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益，并对资金的使用效果负责。财政绩效管理是财政经济管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环，有助于增加政府财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性。
二、国内外财政绩效管理的发展
公共财政绩效考评制度最初源于美国，自20世纪80年代风靡于西方国家以来，受到世界上许多国家的关注。
美国绩效评价工作比较早，体系也完善，重要特点是由国会直接领导和监督，并由国会会计总署负责对联邦政府各部门实施绩效评价，评价的力度很大，可以将评价效果充分运用到提高政府工作效率中。项目绩效评价内容主要包括：立项决策合理性评价、经济效益评价、综合影响评价（项目营运，对地区、行业的经济发展，对周边环境和社会的影响）、持续性和长期性评价（经济和社会产生长期的影响）。
在澳洲，财政绩效管理已实施多年，大学校园还专门开设有绩效管理课程。澳洲绩效考评制度中有两类监督主体：一是政府内部的评估主体，二是外部评估机构。评价的内容：（1）目标的确定是否符合实际、可行；（2）绩效指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标；（3）实施结果（即产出）与目标对比；（4）具体项目的投入产出。其绩效评价制度以"目标与产出框架"为基础，建立一种以结果为基础和导向的管理责任制，在实际应用中提高政府的工作效率。
美国、澳大利亚绩效评价虽有差异，但最终都是将预算与实现目标紧密结合，加强支出管理，提高资金使用效率。
三、我国财政绩效管理存在的问题
（一）财政绩效管理的认知问题
我国财政长久以来是三步曲：预算、执行、结算，缺少了问效这一重要环节。"重分配、轻管理，重支出、轻绩效"的思想由来已久，财政重视资金分配，而对资金的分配效果、资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核；政府部门热衷于向财政申请项目资金，而不关注项目完成后的经济效益与社会效益。因而普遍存在项目投资不当、资金使用效率低下、重复建设等，造成资金浪费，这不得不让人们认识到加强绩效考核的紧迫性。为此，应将财政绩效管理作为一项重要的新课题进行深入研究。目前，由于我国财政绩效管理处于初始阶段，具体的做法还在探讨和改进之中，各级财政部门正在摸石头过河，缺乏强有力的措施和有权威性的绩效评价，各政府部门对绩效管理也缺乏应有的重视，即使财政部门在年初部门预算安排时要求政府各部门须填报《财政支出绩效目标申报表》，但最终也大多流于形式。
（二）财政绩效的监督缺失问题
财政资金是老百姓的血汗钱，是民众关注的焦点，是党和政府、人大、政协、社会媒体关注的焦点，分配活动既然是以国家为主体凭借政治权力而进行的，在财政分配过程中，就必然会形成国家主体对其他相关主体的一种控制和制约关系，这就是财政监督。我国财政监督是由审计监督部门按照相关法律法规对政府部门的财政资金支出进行审计检查。在反腐倡廉的检查审计中，反映出相当部分财政项目资金被挪用、被贪污，严重影响项目实施的质量和效果，给社会造成恶劣影响。财政监督的作用是显而易见的，卓有成效的，但由来已久的财政监督主要是合规性监督检查，往往是事后监督，我国财政绩效的监督历来没有被纳入财政监督的范畴，可以说是缺失的。财政绩效的监督可在事前、事中、事后关注财政资金支出效益的问题，监控财政资金投资风险的问题，加强财政绩效监督具有紧迫性和重要性。
（三）财政绩效管理的制度体系不完善
我国财政绩效管理的工作正在各地陆续进行试点摸索，由于相关办法不具体、不细化、不系统、不连续，相关法律法规缺失，相关管理制度不健全，所以保障力度不大。专业绩效评价人员严重匮乏，专业绩效评价机构建设滞后，绩效评价的公信度和权威性不够。
随着国际社会对绩效评价的普遍重视，我国财政部门近年来在公共财政领域进行了一定程度的实践探索，部门预算、国库集中支付、非税收入收缴、国有资产管理等为财政科学化、精细化管理建立了准确、丰富的基础数据库。随着财政改革的发展与推进，如何提高财政资金使用效益，成为财政改革向纵深发展的又一新课题，应运而生的是财政绩效管理体系的建立。通过财政绩效评价防御财政资金投资风险，充分发挥财政资金使用效益，优化财政资源配置，对经济社会发展具有很强的现实意义。
长期以来，财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，财政的主要任务是最大程度地满足各部门的资金需要，为经济建设筹集和投入更大规模的资金，保证经济发展的速度，对财政支出的绩效不够重视。
从政府的工作实践来看，政府部门在很大程度上存在着不顾国家财力可能，盲目制定发展计划的倾向，财政给多少花多少，不少地方政府变相发债筹措的资金，在使用中不计成本、不讲效益，在财政资金使用上存在权责脱节、责任不明等弊端，浪费比较严重。
在资金分配方面，财政预算安排大多从均衡考虑，对投资结果、效益考虑甚少，很大程度上是通过财政部门和经费申请部门之间的讨价还价来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障资金分配的科学性；另一方面在客观上造成了许多部门、地区年复一年地进行资金争夺战，而投资责任和支出效果却往往无人负责。
建立财政绩效管理体系，实质上是建立一套完整的政府行为约束机制，使政府各部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益，并对资金的使用效果负责。财政绩效管理是财政经济管理由粗放型管理向量化指标体系管理转换的重要一环，有助于增加政府财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性。
二、国内外财政绩效管理的发展
公共财政绩效考评制度最初源于美国，自20世纪80年代风靡于西方国家以来，受到世界上许多国家的关注。
美国绩效评价工作比较早，体系也完善，重要特点是由国会直接领导和监督，并由国会会计总署负责对联邦政府各部门实施绩效评价，评价的力度很大，可以将评价效果充分运用到提高政府工作效率中。项目绩效评价内容主要包括：立项决策合理性评价、经济效益评价、综合影响评价（项目营运，对地区、行业的经济发展，对周边环境和社会的影响）、持续性和长期性评价（经济和社会产生长期的影响）。
在澳洲，财政绩效管理已实施多年，大学校园还专门开设有绩效管理课程。澳洲绩效考评制度中有两类监督主体：一是政府内部的评估主体，二是外部评估机构。评价的内容：（1）目标的确定是否符合实际、可行；（2）绩效指标的确定是否能真实客观地衡量和反映目标；（3）实施结果（即产出）与目标对比；（4）具体项目的投入产出。其绩效评价制度以"目标与产出框架"为基础，建立一种以结果为基础和导向的管理责任制，在实际应用中提高政府的工作效率。
美国、澳大利亚绩效评价虽有差异，但最终都是将预算与实现目标紧密结合，加强支出管理，提高资金使用效率。
三、我国财政绩效管理存在的问题
（一）财政绩效管理的认知问题
我国财政长久以来是三步曲：预算、执行、结算，缺少了问效这一重要环节。"重分配、轻管理，重支出、轻绩效"的思想由来已久，财政重视资金分配，而对资金的分配效果、资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核；政府部门热衷于向财政申请项目资金，而不关注项目完成后的经济效益与社会效益。因而普遍存在项目投资不当、资金使用效率低下、重复建设等，造成资金浪费，这不得不让人们认识到加强绩效考核的紧迫性。为此，应将财政绩效管理作为一项重要的新课题进行深入研究。目前，由于我国财政绩效管理处于初始阶段，具体的做法还在探讨和改进之中，各级财政部门正在摸石头过河，缺乏强有力的措施和有权威性的绩效评价，各政府部门对绩效管理也缺乏应有的重视，即使财政部门在年初部门预算安排时要求政府各部门须填报《财政支出绩效目标申报表》，但最终也大多流于形式。
（二）财政绩效的监督缺失问题
财政资金是老百姓的血汗钱，是民众关注的焦点，是党和政府、人大、政协、社会媒体关注的焦点，分配活动既然是以国家为主体凭借政治权力而进行的，在财政分配过程中，就必然会形成国家主体对其他相关主体的一种控制和制约关系，这就是财政监督。我国财政监督是由审计监督部门按照相关法律法规对政府部门的财政资金支出进行审计检查。在反腐倡廉的检查审计中，反映出相当部分财政项目资金被挪用、被贪污，严重影响项目实施的质量和效果，给社会造成恶劣影响。财政监督的作用是显而易见的，卓有成效的，但由来已久的财政监督主要是合规性监督检查，往往是事后监督，我国财政绩效的监督历来没有被纳入财政监督的范畴，可以说是缺失的。财政绩效的监督可在事前、事中、事后关注财政资金支出效益的问题，监控财政资金投资风险的问题，加强财政绩效监督具有紧迫性和重要性。
（三）财政绩效管理的制度体系不完善
我国财政绩效管理的工作正在各地陆续进行试点摸索，由于相关办法不具体、不细化、不系统、不连续，相关法律法规缺失，相关管理制度不健全，所以保障力度不大。专业绩效评价人员严重匮乏，专业绩效评价机构建设滞后，绩效评价的公信度和权威性不够。