浅谈当前军民融合式国防工业的法律困境及对策

　　
　　一、军民融合式国防工业的内涵及战略意义
　　十八大报告指出："坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法制建设"。目前国内外对军民融合或军民一体化没有统一的定义，虽然军民结合的政策和实践由来已久，但军民融合问题在西方国家政界、军界和学术界引起普遍关注和研究，还是在20世纪90年代冷战结束后，有些人简单的认为是国防采办扩大利用民用科技和工业基础的做法，叫做军民融合，有的学者认为军用和民用科研生产工作。1994年9月美国国会技术评估局在《军民一体化的潜力评估》研究报告中，对军民融合或军民一体化做出了权威性的定义。美国国会技术评估局认为："军民融合或军民一体化是把国防工业基础同更大的民用科技与工业基础结合起来，组成统一的国家科技和工业基础的过程。"这一定义在西方国家较大范围内得到了认可。笔者也认同这个观点，具体理解其折射出军民融合丰富的内涵，主要包括以下一些内容：发展军民两用技术、加强技术转移、实行国防部门采购商业市场上可获得的产品、技术和服务的策略、在国防采办全过程推进军民融合、在部门层次上推进军民融合、在产业链分工层次上推进军民融合、在科研生产活动的各个环节推进军民融合。
　　另外，军工企业和民用企业的发展理念首先要在思想上充分认识到军民融合的战略眼光和战略意义。军民融合的国家战略将对我国实现富国与强军的统一，开创国防与军队建设新局面产生重大而深远的影响。于国，领悟其是统筹经济建设与国防建设，实现军民良性互动的必然选择；关系到国家长治久安和经济的持续发展；有利于国防基础能力的提高；也是军民结合进入新阶段的发展要求。于民，给企业提供一个重要机会发展机遇：可以借助军民融合的平台将自己技术民用转军用，为我国国防现代化贡献力量；更是拓宽了研究开发的领域，实现企业的长久持续发展。
　　二、我国国防工业在军民融合道路中面临的法律困境
　　近年来，我国国防科技工业认真贯彻军民结合、寓军于民方针并取得了显著成绩，民用工业的发展也朝着经济建设与国防建设同步发展的方向迈出了坚实的步伐。国家战略层面的融合，更应该是法律层面的融合是一个有法可依、违法必究、受法律规范和保护的融合。但是，军民融合机制建设上还没有适应完全新形势发展的客观要求，在建设军民融合的长效机制中还存在如下困境：
　　（一）有些法律法规滞后，缺乏创新意识。
　　法律具有滞后性，是不言自明。但是，如果法律法规与现实社会脱节差距很大则会严重阻碍经济发展和社会进步。那么在日渐发达的市场经济中，由于军工企业性质存在特殊性，在军民融合中往往表现出比较传统守旧的一面，并不是说对现有制度的完善，在有些制度领域缺乏破冰意义的创新制度改革。如建立多远化的融资渠道让私有资本进入国防工业领域，在2005年，国务院发布发布"非公经济36条"框架性提出"允许非公有制经济进入国防科技工业建设领域"，没有政法部门的推动引导，政策就会流于空谈。国防科技成果转化问题中知识产权所有权的归属问题一直都是亟需立法协调。此外，"军民融合"的制度创新一直都是在政府的引导下逐步开进，也存在军工企业自发参与的积极性不高，缺乏制度创新的动力问题。
　　（二）政策法规不完善，存在空白点。
　　现有许多法规规定的条文过于简单和笼统，使得人们对最基本的概念难以理解，再如，现行装备合同过于简单，违约责任条款几乎为空白，缺乏配套措施，纠纷解决仲裁条款几乎等于虚置并且在执行层面缺乏现实操作性。此外，在发展中会有许多新情况新问题不断出现，但由于法律法规部健全，存在盲区，使得管理或缺乏依据，或存在随意性，尤其是牵涉到各方利益格局的规范与调整，那么推动起来更加困难。
　　（三）法规体系较混乱，缺乏系统性。
　　目前的政策法规很多都是由各有关部门根据实际工作需要程度各自制定的，缺乏统一的设计和构建，缺乏战略性和全局性的系统考虑，导致实际过程中，政出多门，对于一件事情或者是多重规定或者是谁都不管，存在缺位、错位和越位现象。缺乏严密的统一组织体系，现实中还需再协调，管控操作难度加大。
　　三、促进军民融合式国防工业的制度的举措建议
　　（一）完善法规制度建设，为军民融合提供法制环境。
　　国防工业建设军民融合石国家行为，不可能完全由市场主导，应当有国家提供必要的政策扶持和法规保障。国防科技工业发展的现实与趋势，要求加快完善政策法规体系，用科学的、完善的及协调的法规体系来指导和保障军民融合体制的建立与完善。在依法治国，依法治军的要求下，军民融合的国防工业相关的政策法规体系，是国防工业和民用工业发展的一件大事，好的法规及严密体系才能更好的发挥军民融合的独特效应。我国国防工业走军民融合的路子早已非常清晰，政策和制度也在逐步建立，但目前我国的国防工业发展状况来分析，还有许多制度亟待完善。在那么多需要完善的制度中，手推军品的定价制度和进出口制度。虽然，2013年加入了《武器贸易条约》，但国内具体的政策法规配套修改完善还没有完整的体系说明。资料表明，世界主要国家为了推行协调法制战略，十分注重军民融合的立法工作，用政策法规来统一思想认识和规范行为，消除推进军民融合的障碍和阻力。在已经颁布实施的条例规定、办法意见的基础上，要根据新制度和新要求，抓紧完善相关的配套措施，包括现场审查规则、执行检查程序、完善许可目录、建立相关保密措施以及优惠措施等。
　　总之，整个国防科技工业制度法规建设，是一个统一的整体，是一个完整的系统，要进行全面科学的筹划、扎实积极的推进，通过努力，力争尽快形成比较完整、完善的国防科技工业法规制度体系。
　　（二）构建军民合作平台，为军民融合提供沟通渠道。
　　阻碍民用企业参与军用产品的研制与开发的首要因素是军事需求和民用企业的信息沟通不畅，只有很少一部分民用企业能够参与进来。军民合作平台是促进军民融合的客观条件，也是军民技术良性循环的客观要求。技术特别是高新技术在军民之间双向流动，就是经济建设和国防建设能力协调的重要体现。合作平台的使用既会促进军事领域的科技进步，又会加快军工产业和民用产业在合作平台互动中得到协调发展。为军为民，在国防科技发展之初就要同时考虑其民用作用的前景，使之尽快转化为生产力，转化为商品，创造收益。使此项技术达到亦军亦民的双重效果，可以促进资源要素在军民之间的快速流通和平战间的快速转换，使经济建设和国防建设相互促进、相得益彰。美国国防部2003年发布DODD5000.1《国防采办系统》指令，要求国防部门把利用民用技术和军民两用技术放在确定作战能力需求的最优化地位。我们可以把这个过程看作是产品社会化的过程，通过一定的交易平台或者转移代理来协调军工与民用企业之间的合作关系，促进军用和民用资源相互结合、相互兼容程度的提高。