提高我国政府食品安全监管能力的思考

　　近几年，我国食品安全事件层出不穷，仅2013年上半年发生的具有一定影响的食品安全事件就不少于20起。食品质量安全问题已影响了国人的健康。2013年3月，我国新组建了国家食品药品监督管理总局，4月，国务院发布了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，对地方食品药品监督管理体制再次进行调整完善。国务院还提出，要“建立最严格的食品药品安全监管制度”。制度的调整能否提高食品监管的有效性，能否遏制频发的食品安全事件呢？究竟什么原因制约了政府监管的有效性呢？

　　1监管外部环境制约因素

　　1.1地方政府管理方面

　　我国地方政府管理有两个普遍存在的问题，制约着食品监管的有效性。其一，政府职能转变不到位。长期以来，我国地方政府热衷于经济建设中的资源配置，过多地干预微观经济活动，追求GDP的高速增长。其二，地方政府的政绩观和现实利益需求。现行的财税体制、政绩考核制度难以克服地方政府的增长主义倾向。这些追求经济发展、维持形象和稳定的倾向会让地方政府产生地方保护主义、纵假护假、干预监管部门的执法等行为，采用不正当手段保护本地食品企业的利益，影响监管部门的监管。

　　1.2法制方面

　　其一，缺乏统一性和系统性。由于食品法律法规体系缺乏国家整体指导和精心规划，使得不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，内容有交叉重复、不协调现象。法律法规数量虽然多，但有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要。

　　其二，维权渠道不畅。相关法律法规明确规定了政府在食品监管方面的行政许可权和行政处罚权等公权力，消费者被侵权时通过司法等途径获得经济补偿的渠道不畅，广大消费者在维护自身权益、促进食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最终沦为不安全食品的受害者。

　　其三，处罚力度轻。现行的法律没有实现守法所获得收益大于违法所承担的成本之目的，对违法企业的处罚力度远没有西方发达国家大。而且，监管中自由裁量权的存在也让惩罚力度大打折扣。食品生产者的违法成本低，起不到很好的震慑作用。

　　1.3社会性监管方面

　　我国食品安全的社会性监管主体包括行业协会、消费者、中间层等。行业协会、消费者协会长期以来政社不分，在法律地位、资金来源、运作独立性等方面存在诸多限制，监管作用不突出。媒体监督涉及背后的经济、政治、管理体制等制约因素，最终无法形成有效的舆论监督。由于社会性监管力量薄弱，加重了政府监管的负担，而政府监管部门却没能很好地发挥支持社会性监管的作用。

　　1.4食品生产和消费方面

　　我国当前的食品安全状况不容乐观，尤其是部分食品生产经营者不讲诚信道德，目无法纪，唯利是图。社会诚信的严重缺失，搅乱了市场经济的正常秩序，容易出现劣币驱逐良币的现象，破坏行业的正常竞争。另外，消费者有关食品安全的知识和信息是有限的，对口感的偏好加大了食品的不安全程度。而且，消费者的消费能力也直接影响了生产者的市场行为。食品行业的发展现状和消费者不理性，给政府食品监管增加了难度。

　　2监管行为自身制约因素

　　2.1监管体制

　　长期以来，我国食品监管一直存在多头监管问题。监管环节过多，导致政出多门，多头执法，监管职能交叉重叠，条块分割、沟通不畅容易造成监管漏洞甚至监管真空。2013年3月，改组成立国家食品药品监督管理总局后，以前我国食品药品实行“分段监管为主、品种监管为辅”的体制变成由一个部门统一管理。新的食药监总局由多家部门组建而成，如何将这些机构较好地组合在一起，还需要一个磨合过程。

　　2.2监管行为

　　监管部门在监管过程中缺乏有效的监督机制和激励机制，很容易被企业的不法利益诱惑，出现权力异化、出租和寻租。由于监管职能的绝对垄断性，无法直接评估内部行为效率，也无法比较各部门之间的效率，工作人员没有竞争压力，导致监管措施不能有效地执行到位。

　　2.3监管目标

　　我国监管机构被赋予了无所不包的含义，监管目标不明确。这既会造成“监管缺位”，不能保障公众利益，也有会造成“过度监管”，损害市场机制活力。食品监管部门的目标应该是确保食品安全和公众健康，防止欺骗、促进健康，让那些触碰了道德和法律底线的企业和个人及时受到应有的惩罚。而且这种总体引导功能，导致在责任的承担上倾向于抽象的总体责任或转嫁式的替代责任，监管部门争权夺利、趋利避害，给权责的统一带来冲击，使监管越来越无作为或形式化。

　　2.4监管方式