扎实推进小城市培育试点镇行政管理体制改革

     开展小城市培育试点。推动有条件的中心镇发展成为小城市，是省委、省政府作出的一项重大战略部署。在2010年10月召开的全省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议上，赵洪祝书记、吕祖善省长都对小城市培育试点工作提出了明确的要求。省“十二五”发展规划纲要提出：完善城市化布局和形态，建成一批管理水平高、集聚能力强、服务功能全的现代小城市。这些充分说明省委、省政府高度重视发展小城镇，把培育发展小城市作为统筹城乡发展和建设新农村的战略节点，意义重大而深远。

　　充分认识试点镇行政管理体制改革的重要性和紧迫性

　　小城镇是我省区域和城乡发展的一大特色和优势。经过多年的改革培育，全省涌现出一批人口数量多、城镇规模大、经济实力强、设施功能全，初步具备小城市形态的特大镇。目前这些特大镇在行政管理体制方面还面临一些亟待解决的问题，迫切需要进一步采取切实有效的政策措施，创新管理体制和运行机制，有力促进小城市培育试点镇经济社会发展。

　　推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，是深入实施“创业富民、创新强省”总战略，促进城乡一体化发展的根本要求。城市化是经济社会发展的必然趋势。也是工业化、现代化的主要标志。我省正处在城市化发展的关键时期。‘省委、省政府把加快中心镇改革发展和培育小城市作为加快城乡统筹发展、推进新型城市化的重点。通过推进小城市培育试点，把试点镇培育发展成为小城市，可以更加有效地加强城乡联系，在更大范围内实现生产要素的优化配置，有序转移农村富余劳动力。促进人口产业集聚集约发展，实现以工促农、以城带乡，推进社会主义新农村建设。促进城乡一体化发展。经济基础决定上层建筑，推进小城市培育试点镇行政管理体制创新。完善公共服务体系，有利于加快形成创业创新、科学发展的体制机制，为试点镇的快速健康发展和统筹城乡发展创造良好条件。

　　推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，是深化行政管理体制改革，创新体制机制的重要举措。乡镇党委、政府是我国最基层的政权组织，与人民群众的联系最为直接和紧密，是行政改革的前沿、重点和关键。中央和省委、省政府高度重视乡镇行政管理体制改革。自上世纪90年代以来，我省分别于1992年、1998年、2002年和2006年开展了四轮乡镇机构改革。经过历次改革，乡镇在转变职能、理顺关系、规范机构设置、精简人员编制、强化公共服务、降低行政成本、提高行政效能等方面取得了很大成效。特别是2006年，根据党中央、国务院关于农村综合改革的统一部署，我省在调研试点的基础上，开展了新一轮乡镇机构改革，在转变政府职能、明确乡镇政府职能定位和理顺县乡权责关系、规范乡镇机构设置等方面进行了积极探索，得到省委、省政府和中央编办的充分肯定。党的十七届二中全会对深化行政管理体制改革作出了具体部署，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出。“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。2010年初，中央编办等六部门下发了关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知，提出对经济发达镇要加快推进体制创新，继续下放经济社会管理权限，创新机构编制管理。省委十二届五次全会提出，要以行政管理体制改革为突破口，整体推进经济、政治、文化、社会等领域的改革。推进小城市试点镇行政管理体制改革，是贯彻中央和省委决策部署，探索职能定位科学、机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的新型基层行政管理体制的具体实践。

　　推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，是破解体制难题，建设人民满意政府的迫切需要。我省乡镇企业、个私经济发达，外来务工人员、流动人口多，乡镇特别是中心镇在块状经济、民营企业、流动人员、综合治理、安全生产、环境保护、集镇管理、公共服务等方面的任务非常繁重，实际承担的职能涵盖了经济、政治、文化、社会和生态建设等各个领域。但由于县乡关系不顺、条块分割、资源分散，造成乡镇职能定位不明晰、责任与权力不对等、运行机制不顺畅，同时，乡镇政府缺少法律赋予的执法权和主体资格，在当前依法行政的大环境下遇到了新的矛盾和问题，导致“权在部门，事在基层”、“看得见的管不了，管得了的看不见”，与乡镇政府实际承担的管理服务任务极不协调，迫切需要创新乡镇行政体制，加强基层政权建设，提升乡镇履职能力，促进乡镇经济发展和社会稳定。推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，探索解决困扰这些特大镇管理发展的体制障碍的有效办法，对于解决其他类似问题具有先导示范作用。可以更好地履行政府职能，提高基层党委政府的执行力和公信力，建设人民满意政府。

　　认真把握试点镇行政管理体制改革的基本要求和主要内容

　　推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施“创业富民、创新强省”总战略，按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求，努力破解试点镇发展遇到的体制机制障碍，理顺职责关系，优化组织结构，着力增强科学决策、统筹协调、管理服务能力，加快人口产业集聚，充分发挥在区域经济社会发展中的辐射带动作用，逐步形成与小城市发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制和运行机制。在改革探索中，要注意把握目标导向，着眼于推进新型城市化，促进城乡一体化这个战略目标，着力提高小城市培育试点镇科学决策、统筹协调和管理服务能力。促进试点镇逐步发展成为小城市。并在区域发展中发挥集聚辐射带动作用：要注意把握需求导向，着眼于试点镇日益繁重的管理服务任务对创新体制机制的迫切需求，通过改革，为试点镇更好地转变职能、履行职责、增强生机活力、加快改革发展提供体制机制保障；要注意把握问题导向，着眼于解决试点镇当前行政管理中遇到的突出矛盾和问题，巩固农村综合改革成果，完善基层公共治理结构，建立符合小城市发展特点的体制机制。

　　推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，要坚持解放思想、实事求是。试点镇产业特色、城镇规模、人文底蕴等各不相同，在改革中，要鼓励试点地区从实际出发，大胆探索。要坚持权责一致、事财匹配。县乡关系不顺，“有责无权，办事没钱”是乡镇行政管理体制中的突出矛盾，因此，必须赋予与小城市发展相适应的事权和财权，着力解决权责不符问题。要坚持依法行政、科学管理。乡镇是基层一线，也是执法第一线，而乡镇缺少法律赋予的执法权和主体资格，需要在法律法规的框架内通过授权、委托等形式，赋予试点镇相应的执法权限，让“看得见”的“管得着”，增强试点镇执法监管能力。要坚持精简、统一、效能。乡镇政权是我国政权结构中的基础，“上面千条线，下面一根针”，必须合理配置行政资源。优化机构设置和人员编制配备，充分体现小政府、大部制、大平台、大服务。

　　按照形成与小城市发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制和运行机制的要求，要突出重点，完善政策，创新举措，做好小城市培育试点镇行政管理体制改革的各项工作。

　　增强管理服务功能。根据小城市培育发展需要，必须进一步提高镇党委、政府科学决策和统筹协调的能力，着力增强试点镇管理服务功能。构筑统筹城乡发展的新平台。一是切实转变政府职能。试点镇要把转变政府职能、增强统筹城乡发展能力、方便群众办事作为改革的重点，切实承担起促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权、维护农村稳定等职责，更加有效地贯彻实施中央方针政策和国家法律法规。二是赋予部分县级经济社会管理权限。1992年以来。我省先后开展了五轮“扩权强县”改革，在此基础上，各地进一步推动权力下放，进行了“强镇扩权”改革。试点镇经济社会发展迅速，管理服务任务繁重，矛盾问题也相对集中，迫切需要获得更大的经济社会管理权限。为此，要按照“权责一致、依法下放、能放则放、按需下放”的原则和培育发展小城市的实际需要，通过委托、交办等方式。原则上赋予试点镇县级经济社会管理权限。重点在产业发展、规划建设、城镇管理、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。三是推进综合行政执法。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发[2002]56号)精神，从2003年开始，我省’在衢州市、义乌市开展综合行政执法试点。2010年，经省政府批准，义乌市进一步深化综合行政执法工作，在佛堂镇探索实行城乡统筹综合行政执法，实现“矛盾在一线发现，问题在基层解决”，取得了良好成效。根据《行政处罚法》等有关规定，试点镇综合行政执法可采取由省政府批准其所在县(市)开展综合行政执法工作，并通过向镇延伸的方式实现。四是强化基层公共服务。公共行政核心在于为社会提供有效服务。随着我省加快推进“基本公共服务均等化”，乡镇提供公共服务的内容任务广泛增加。试点镇要加强公共服务职能，着力做好义务教育、公共卫生、公共文化、社会保障等方面的工作，使公共服务和公共产品惠及广大群众。同时要改进直接面向群众“窗口”机构的服务与管理，改进工作作风，方便群众办事。

　　优化机构设置。我省通过几轮乡镇机构改革，乡镇机构设置逐步调整完善。根据《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于推进乡(镇)机构改革工作的意见》(浙委办[2006]56号)，乡镇党政机关按照职能归口设置综合性办公室；事业单位与党政机构设置统筹考虑，综合设置。现一般乡镇普遍设置“五办三中心”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、镇村规划建设办公室、综合治理办公室等5个综合性办公室和3个事业中心。人口较多、经济比较发达的乡镇略有增加。随着小城市培育工作的深入推进。试点镇根据实际需要。可进一步适当增加必要的机构。一是党政机构。统筹党委、人大、政府和群团组织设置，鼓励工作人员交叉任职。试点镇党政机构宜按照职能归口设置综合性办公室，综合性办公室一般为7—10个，名称要相对规范。除了相对统一的机构设置外，允许试点镇在机构限额内根据当地产业特色和工作特点。因地制宜设置一些机构。二是执法机构。可借鉴义乌市佛堂镇综合行政执法试点经验，在试点镇推行综合行政执法。在试点镇设立综合行政执法中队，作为县(市、区)综合行政执法局派出机构，同时挂镇综合执法办公室牌子，管理上以镇为主。推进综合行政执法的具体领域、范围等，由试点镇所在县(市、区)政府根据当地实际研究提出意见和方案，按法定程序报批。设在试点镇的公安、地税、工商等机构在镇域范围内行使相当于县级主管部门的管理职责。其他县(市、区)政府工作部门派驻在镇的机构原则上都要下放。实行条块结合、以块为主的管理体制；职能相近的应予以整合，与试点镇相关职能机构综合设置。三是事业机构。试点镇要整合公共服务资源，优化事业资源配置，加强社会事务综合服务、公共卫生服务、公益文化服务和综合性农业公共服务等平台建设，健全完善基层公益服务体系。这里需要特别注意的是，乡镇作为我国最基层的政权组织。各项工作需要综合安排，统筹协调。所以，小城市培育试点镇的机构设置应当坚持精简、统一、效能原则，按照建立职能有机统一的大部门体制要求，实行综合设置，防止“上下一般粗”，杜绝机构林立和人员力量既分散又扯皮等现象。同时，机构名称也应当规范，统一称“xx办公室”。

　　合理配备领导职数和人员编制。目前，我省第一批141个中心镇平均行政编制65名。事业编制63名，派驻机构编制196名；另聘有一部分协管员和大学生“村官”等。小城市培育试点镇的人员编制配置总体上要适度。考虑到管理服务任务需要，可予以适当增加，所需行政编制可从省分配下达给县(市)的乡镇行政编制总数内调剂解决；试点镇综合执法机构使用行政执法专项编制，具体数额根据执法权限和范围等因素，在整合归并原有执法队伍力量的基础上按程序合理确定：试点镇事业编制按行政编制的一定比例掌握，具体数额由县(市)机构编制部门确定。同时，鼓励试点镇探索公益性职能的有效实现形式，实行政府购买服务的财政投入机制，采取灵活用工形式，可在县(市、区)机构编制部门核定的总额内聘用编制外用工人员。

　　完善运行机制。健全县(市、区)镇两级协调运转的工作机制，及时督促检查权限下放和运转情况，落实管理责任制，搞好主管部门与试点镇之间的工作衔接配合。健全完善与试点镇职能任务相适应的考核评价体系。县(市、区)政府部门派驻试点镇的机构，业务上接受上级职能部门的指导，日常工作和管理以试点镇为主，其负责人的任用、调整及工作人员的调动，应书面征得试点镇党委的同意。建立健全监督机制，加强权力运行的监督，保证扩权事项和行政管理规范运行，做到权力更大，监督更有力。加强试点镇工作人员队伍建设，实行机构编制实名制管理，着力改善队伍结构，提高队伍素质，增强管理服务能力和水平。

　　加强领导，精心组织，积极有序地推进试点镇行政管理体制改革

　　推进小城市培育试点镇行政管理体制改革是一项系统工程，牵涉面广，社会关注度高，既要积极探索，大胆实践，又要充分考虑改革中可能出现的不确定因素，必须加强领导，精心组织，扎扎实实地推动改革工作走向深入。

　　加强组织领导。各试点镇所在县(市、区)党委、政府要深刻领会中央和省委、省政府的文件精神，高度重视小城市培育试点工作，并把行政管理体制改革作为小城市培育的基础性、长远性工作，切实抓紧抓好。机构编制部门要把推进小城市培育试点镇行政管理体制改革，作为推动小城市培育试点镇发展的一项重要任务，积极当好党委、政府的参谋助手，大胆探索，主要领导要亲自抓，明确目标任务，细化工作计划，强化组织领导。各有关部门要进一步解放思想，支持试点镇改革创新、先行先试，使试点镇成为改革探索的实验区、创业创新的示范区、科学发展的先行区。

　　深入调查研究，因地制宜制定改革方案。要根据省委、省政府的决策部署，认真研究小城市培育试点镇行政管理体制改革的措施。各级机构编制部门要深入调查研究，会同有关部门和试点镇，因地制宜研究制定试点镇行政管理体制改革方案，并结合当地实际，研究出台相关配套政策措施。试点镇的改革方案经县(市)党委、政府研究同意后，按规定程序报批。

　　牢牢把握改革的正确方向，注意政策和舆论导向。开展试点工作，重在根据经济社会发展需要调整管理体制，完善运行机制。在推进试点镇行政管理体制改革的过程中，各地党委、政府和各级机构编制部门既要积极探索，大胆创新，及时总结交流经验和做法；又要严格按照中央和省委、省政府确定的原则进行，注意政策导向和舆论导向，避免炒作概念，防止把试点搞成简单地增机构、升规格等。同时，对各地在改革中出现的情况和问题，要及时反映汇报，并尽快加以解决和改进，确保小城市培育试点镇行政管理体制改革健康、有序推进。