农业转移人口市民化与新型城镇化的战略对接
2022-06-08
城镇化是农村人口转化为城镇人口的过程。我国城镇新增人口主要由三部分组成：城镇人口自然增长、农业人口转移与城乡行政区划变更。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住城镇人口占总人口的比例。中国2012年城镇化率达到52.57%，城镇化已处于高速发展阶段，由于城镇人口出生率降低，人口机械增长成为决定因素，其核心人员是农业转移人口与失地农民。其中，农业转移人口被排除在城镇基本公共服务制度之外，但被统计为常住人口。他们在基本公共服务方面与城镇居民的差距较大，市民化状况不容乐观。按其市民化程度为40%推算，中国真实的城镇化率只有42.2%，低于世界平均水平。未来需要市民化的农业转移人口，既包括没有完全实现市民化的存量人口，也包括未来新增人口。2013《城市蓝皮书》预测，到2020年，需要市民化的农业转移人口将达到3.0亿。当前，农业转移人口市民化已进入均享基本公共服务阶段，实现其与新型城镇化战略对接的过程，实质上是新型城镇化战略推动城镇基本公共服务全覆盖的过程。
传统城镇化模式的负面效应
（一）"半城镇化"
目前的基本公共服务制度与户籍制度挂钩，农业转移人口没有城市户籍，大多数没有真正转变为城镇居民，只是城镇的"候鸟"，不能完全享受市民待遇，出现"就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村"的"半城镇化"现象。
（二）"大城市病"
近年来，一些大城市规模无序扩张，而功能区集中在中心城区，导致中小城镇吸纳人口有限，农业人口向大城市集中，大城市人口压力过大，资源环境承载能力已超过极限，"大城市病"凸显。反之，小城镇人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平，空间利用效率和基础设施管理运营水平不高。这种情况下，大中小城市的基本公共服务供给能力均不足，阻碍了农业转移人口市民化进程。
（三）"过度城镇化"
一些中小城市缺乏大规模的支柱产业，基础设施落后、管理运营水平不高，城镇化出现"拉美化"陷阱，即过度城镇化、有城无市、"新城变空城"。农民进城无法就业，大部分生活在贫民窟，变为"游民"而非市民。
（四）"房地产化"
城镇化是一个很大的事权、一项高成本的改革，需要大量投入，即有财权和它相适应。而一直以来，地方政府财力与事权不匹配，财政压力大，解决不了"钱从哪里来"的问题，不得不依赖土地财政，陷入"卖地财政陷阱"，"以地生财"。过高地价推高房价，城镇化变成变相的"房地产化"。农业转移人口的消费被过高房价和房租挤出，基本公共服务需求急剧膨胀，而政府提供难以及时到位，市民化进程减慢。
城镇化进程对基本公共服务供给影响的实证分析
本文运用2007-2011年省级数据实证考察城镇化对基本公共服务供给的影响。以人均基本公共服务支出（E）表示某省区的基本公共服务供给水平，包含教育（EE）、医疗卫生（HE）、社会保障和就业（SEE）等项目。此外，以教育、医疗卫生、社会保障和就业等单项人均支出为被解释变量进行考察。除城镇化率外，基本公共服务支出还受到人口结构、失业率等需求因素，及经济发展水平、政府财力水平、政府服务支出偏好等供给因素的影响。由此建立回归模型：
（1）
（2）
（3）
（4）
（5）
其中，U代表城镇化率，其对基本公共服务支出的影响系数β1是本文重点考察的对象。其它影响需求的因素包括老龄化（65岁及以上人口占总人口比重A）、城镇登记失业率（UR）、少年儿童抚养比（DR）；也包括城镇化与上述各社会指标的交互项（U*A、U*UR、U*DR）。影响政府供给的因素包括人均GDP（GDPP）、地方政府税收（T）、政府基本公共服务支出占一般预算支出的比重（SBE），如表1所示。
从R2看，模型拟合效果都非常理想。需求影响因素中，城镇化率是唯一在各次回归中均显著的变量，但β1都较小，表明城镇化虽对基本公共服务提供规模具有显著的正向影响，但影响非常弱。影响政府提供能力的变量在5次回归中都通过了显著性检验，表明无论是总体还是单项基本公共服务提供，政府供给能力都对提供数量有着显著的影响。
模型（1）：从β1看，城镇化率每提升1%，人均总支出提高11.4%，以2012年52.6%的城镇化率估算，完全实现基本公共服务均等化，支出规模提升幅度约为4.4倍，是一个相当大的增幅，需要根据财政承载力统筹安排城镇化步骤。这也表明各地区间城镇化进程的不同是导致基本公共服务提供水平不同的重要原因，印证了"新二元"结构导致的基本公共服务差别供给的存在。一方面，农业转移人口与城镇户籍居民在基本公共服务方面的差别十分突出，城镇内部"二元"结构成为当前限制我国基本公共服务实现均等化的主要原因；另一方面，消除城镇内部基本公共服务非均等的努力，必然面临基本公共服务需求急剧膨胀的挑战，如何提高政府提供能力来消化新增需求，是实现城镇内部基本公共服务均等化的前提。
模型（2）：城镇化与各社会指标的交互项均不显著，表明城镇化进程没有随着这些指标比例的增加而显著地影响基本公共服务提供规模。其内在的经济涵义是：城镇化进程中新增人口（主要为农业转移人口）没有普遍得到较好的基本公共服务。这在相当程度上印证了基本公共服务各领域均有待改进的现状。
模型（3）-（5）：少年儿童抚养比对人均教育支出的影响、人口老龄化对人均医疗卫生、社会保障支出的影响、失业率对人均就业支出的影响在统计上均不显著，表明城镇化进程中，这些指标比例的提高没有对单项服务的提供水平带来显著影响，这在模型（1）中同样得到了印证，也在一定程度上证明了模型（2）的结论。
结论：城镇化进程没有显著地带来基本公共服务水平的提高，主要表现在农业转移人口上（模型2），表明传统城镇化道路忽略了人的城镇化，农业转移人口的待遇与市民差异甚大，形成了"新二元"结构下的差异化基本公共服务分配格局，阻碍了社会福利水平的提高，不利于中国经济社会的和谐稳定协调发展，需要加以反思，制定推动城镇基本公共服务全覆盖的新型城镇化战略。
传统城镇化模式的负面效应
（一）"半城镇化"
目前的基本公共服务制度与户籍制度挂钩，农业转移人口没有城市户籍，大多数没有真正转变为城镇居民，只是城镇的"候鸟"，不能完全享受市民待遇，出现"就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村"的"半城镇化"现象。
（二）"大城市病"
近年来，一些大城市规模无序扩张，而功能区集中在中心城区，导致中小城镇吸纳人口有限，农业人口向大城市集中，大城市人口压力过大，资源环境承载能力已超过极限，"大城市病"凸显。反之，小城镇人口比重不升反降，到2010年下降到20.7%，回到20年前的水平，空间利用效率和基础设施管理运营水平不高。这种情况下，大中小城市的基本公共服务供给能力均不足，阻碍了农业转移人口市民化进程。
（三）"过度城镇化"
一些中小城市缺乏大规模的支柱产业，基础设施落后、管理运营水平不高，城镇化出现"拉美化"陷阱，即过度城镇化、有城无市、"新城变空城"。农民进城无法就业，大部分生活在贫民窟，变为"游民"而非市民。
（四）"房地产化"
城镇化是一个很大的事权、一项高成本的改革，需要大量投入，即有财权和它相适应。而一直以来，地方政府财力与事权不匹配，财政压力大，解决不了"钱从哪里来"的问题，不得不依赖土地财政，陷入"卖地财政陷阱"，"以地生财"。过高地价推高房价，城镇化变成变相的"房地产化"。农业转移人口的消费被过高房价和房租挤出，基本公共服务需求急剧膨胀，而政府提供难以及时到位，市民化进程减慢。
城镇化进程对基本公共服务供给影响的实证分析
本文运用2007-2011年省级数据实证考察城镇化对基本公共服务供给的影响。以人均基本公共服务支出（E）表示某省区的基本公共服务供给水平，包含教育（EE）、医疗卫生（HE）、社会保障和就业（SEE）等项目。此外，以教育、医疗卫生、社会保障和就业等单项人均支出为被解释变量进行考察。除城镇化率外，基本公共服务支出还受到人口结构、失业率等需求因素，及经济发展水平、政府财力水平、政府服务支出偏好等供给因素的影响。由此建立回归模型：
（1）
（2）
（3）
（4）
（5）
其中，U代表城镇化率，其对基本公共服务支出的影响系数β1是本文重点考察的对象。其它影响需求的因素包括老龄化（65岁及以上人口占总人口比重A）、城镇登记失业率（UR）、少年儿童抚养比（DR）；也包括城镇化与上述各社会指标的交互项（U*A、U*UR、U*DR）。影响政府供给的因素包括人均GDP（GDPP）、地方政府税收（T）、政府基本公共服务支出占一般预算支出的比重（SBE），如表1所示。
从R2看，模型拟合效果都非常理想。需求影响因素中，城镇化率是唯一在各次回归中均显著的变量，但β1都较小，表明城镇化虽对基本公共服务提供规模具有显著的正向影响，但影响非常弱。影响政府提供能力的变量在5次回归中都通过了显著性检验，表明无论是总体还是单项基本公共服务提供，政府供给能力都对提供数量有着显著的影响。
模型（1）：从β1看，城镇化率每提升1%，人均总支出提高11.4%，以2012年52.6%的城镇化率估算，完全实现基本公共服务均等化，支出规模提升幅度约为4.4倍，是一个相当大的增幅，需要根据财政承载力统筹安排城镇化步骤。这也表明各地区间城镇化进程的不同是导致基本公共服务提供水平不同的重要原因，印证了"新二元"结构导致的基本公共服务差别供给的存在。一方面，农业转移人口与城镇户籍居民在基本公共服务方面的差别十分突出，城镇内部"二元"结构成为当前限制我国基本公共服务实现均等化的主要原因；另一方面，消除城镇内部基本公共服务非均等的努力，必然面临基本公共服务需求急剧膨胀的挑战，如何提高政府提供能力来消化新增需求，是实现城镇内部基本公共服务均等化的前提。
模型（2）：城镇化与各社会指标的交互项均不显著，表明城镇化进程没有随着这些指标比例的增加而显著地影响基本公共服务提供规模。其内在的经济涵义是：城镇化进程中新增人口（主要为农业转移人口）没有普遍得到较好的基本公共服务。这在相当程度上印证了基本公共服务各领域均有待改进的现状。
模型（3）-（5）：少年儿童抚养比对人均教育支出的影响、人口老龄化对人均医疗卫生、社会保障支出的影响、失业率对人均就业支出的影响在统计上均不显著，表明城镇化进程中，这些指标比例的提高没有对单项服务的提供水平带来显著影响，这在模型（1）中同样得到了印证，也在一定程度上证明了模型（2）的结论。
结论：城镇化进程没有显著地带来基本公共服务水平的提高，主要表现在农业转移人口上（模型2），表明传统城镇化道路忽略了人的城镇化，农业转移人口的待遇与市民差异甚大，形成了"新二元"结构下的差异化基本公共服务分配格局，阻碍了社会福利水平的提高，不利于中国经济社会的和谐稳定协调发展，需要加以反思，制定推动城镇基本公共服务全覆盖的新型城镇化战略。