新政策下地方政府融资平台转型期的风险迁徙浅析

江 涛

摘 要：中国高度重视并持续加强对地方政府债务局部性和结构性风险的防患和化解。本文主要针对在新预算法和47号文及相关配套政策下地方政府融资平台在被剥离政府融资职能后的转型路径，和风险在资金供给方中迁徙方向进行研究和分析。

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关键词 ：地方政府融资平台 新规 转型 风险迁徙

一、地方政府融资平台的界定和政策演变

地方政府融资平台是中国城市化建设过程中特定体制下的产物，最初源于地方政府在基础设施投建中的资金供需矛盾，1994年分税制改革没有解决好的“事权和财权（包括举债权）不匹配”加剧了矛盾，2008年全球金融危机背景下中国四万亿刺激计划的后遗症使矛盾进一步凸显。国务院于2010年发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（19号文）并给予定义，之后财政部、审计署、发改委、银监会、证监会等陆续展开配套监管工作。截止2013年6月底的审计数据显示，省、市、县、乡镇四级地方政府融资平台债务（RMB40755.54亿）、或有债务（RMB28948.88亿）分别占地方政府债务和或有债务的37.44%和41.33%。

2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（47号文），确定建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。随后财政部发文展开对截止2014年12月31日地方政府存量债务纳入地方财政全口径预算管理的清理甄别工作，省级财政部门于2015年1月5日将各自地区的确权结果上报至财政部，其中融资平台名单以2013年6月30日的审计数（7170家）为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日的增减变化确定最终，与银监会口径（11666家）有差异，本次确权工作将是衡量地方政府债务规模很好的机会。根据2015年开始施行的新修订后的《预算法》，经国务院批准的省级预算中必需的建设投资的部分资金，将在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。至此，地方政府债务管理长效机制已初步建立，融资平台的转型迫在眉睫。

二、地方政府融资平台的转型

第一，间接融资转向直接融资。新政下地方政府“负有偿还责任”的存量债务中没有收益的公益性事业发展由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展则发行专项债券融资。毫无疑问，发债是融资平台转型的首选，但选择自主性最低，准入门槛最高，一方面是明确仅限公益性项目，另一方面还需在各省财力情况最终确定限额内。

第二，PPP模式。PPP（Public-Private-Partnership）是当前中国力推的针对公共基础设施项目，由政府和社会资本合作的包括建造、持有、运营管理、转移处置等一系列合作关系。财政部公布的首批PPP示范项目清单，主要涉及污水处理、轨道交通、集中供热、管网项目、体育中心、医院、海底隧道等。PPP是最受鼓励的转型方式，但技术要求最高， PPP项目的本身决定其仅适合兼具公益性和盈利能力的特定项目，而且现实中大部分在建项目，其资产价值变动对投资入股的估值技术要求甚高。

第三，转向地方国有控股企业。部分相对成熟的地方融资平台在多年运营中已积累一定资源和项目建设运营经验，具备市场化运作经营能力，后续可依靠自身经营和资源整合偿还债务。当前中国主要城市的融资平台公司普遍已完成小平台向大平台的整合，而新政下还需要进一步质变为非平台，但这条转型道路最为曲折反复，过程将是最漫长的，各地具体情况不一需区别对待。

三、地方政府融资平台的风险迁徙

中国地方政府负债虽高却仍有一定净资产实力和经营造血能力，且中国政府权力体制下，资源掌控能力不容忽视，同时基础设施的效益存在代际转移特点，而地方政府融资平台在运营层面亦存在虚增资产、欠息记录普遍等问题，转型过程中必然有部分融资平台被私有化或被市场淘汰，因此转型过渡期间融资平台风险的迁徙和传导转移值得关注。

首先，向城投债和低层级迁徙。新规下纳入预算与否将使城投债严重分化，地方政府债券采用限额管理，而近年来发改委发行城投债规模累积直逼财政部代理发行的地方政府债券，存量城投债纳入预算的比例不乐观，且14天宁债和14乌国投债的政府债务属性接连被否，中证登取消未纳入政府债务的低评级存量城投债的质押回购资格进一步冲击城投债，目前城投债新发已受阻，融资平台也基本被纳入ABS和私募债的负面清单管理，而后续一般债券和专项债券信用评级预期高于存量城投债，风险迁徙集聚到城投债已是必然。另外，地方政府发债仅限于省级政府，意味着将有部分风险迁徙到市、县、镇级，而县镇级政府融资平台本身的债务问题已比较突出。因此在城镇化战略背景下，市政基建资金的供需矛盾变化需从政策层面予以进一步的完善。

其次，向社会资本和长期化迁徙。通过PPP模式其风险将随着新资金供给者的进入而迁徙到社会资本中。而社会资本在公共产品和服务领域的运营能力和效率必然需要一段经验积累过程，尤其是中国的社会资本短期逐利性与公共事业效益长期化需要磨合，因此期间的风险尤为需要关注。该模式下风险也体现出由短期向长期的迁徙的特点，基建项目的投建和运营周期长，对社会资本的持续补充机制要求颇高，在经济下行周期下社会资本的稳定供给将面临挑战，对项目进展产生影响导致风险长期化。

第三，向或有债务、泛金融机构和金融产品投资者迁徙。（1）银行间的迁徙。融资平台存量债务中过半的资金供给者是银行，转型期间大行凭自身优势抢占先机，特许经营权质押和经营现金流的回笼控制均存在一定排他性，同时城商行不排除在当地政府行政干预下而转接部分风险，故风险将从大行向小行迁徙。（2）金融机构间的迁徙和扩散。在金融混业化经营趋势下，从准入门槛和风控水平看，融资平台贷款风险体现由银行向信托迁徙，信托刚性兑付也已力不从心，委贷等类贷款风险也将进一步扩散至券商、保险、基金等金融机构。（3）金融机构外的迁徙。融资平台债务风险在影子银行生态系统间的迁徙扩散问题日益突出。比如券商的定向资产管理计划、基金子公司的专项资产管理计划等对融资平台风险的承接趋势亦很明显，而这些类信托业务的准入门槛和风险控制水平进一步降低，相关风险将迁徙至投资人。

结论：

当前地方政府债务管理政策是在对以往经验总结基础上的较好选择，但局部性和结构性风险仍需要在资金供需层面加大政策储备。转型过渡期间地方政府融资平台风险迁徙需各方参与者共同携手防患和应对。从资金提供方的角度，不能完全漠视经济下行期的系统风险，更得重视局部地区存在风险突发的可能，资产配置亦不宜过于集中。

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参考文献：

[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009，(9).

[2]应海萍.地方政府融资平台融资风险及对策——基于台州市政府融资平台的案例分析.财经界2014(18).

（作者单位：厦门国际银行股份有限公司 福建厦门市 361000）