我国农村基础设施建设项目融资问题研究

陈慧芝

（湖南汽车工程职业学院， 湖南株洲412001）

摘要：

本文在科学分析农村基础设施建设项目融资过程中所存在的主要问题基础上，结合城镇基础设施建设项目融资的成功做法，提出了构建多元化融资体系等观点和政策建议，为进一步提升农村基础设施建设的融资水平，提供了有效途径和解决办法。

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关键词 ：农村；基础设施建设；项目融资

中图分类号：F323.9文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2015）06-0024-04

收稿日期：2015-03-10

基金项目：株洲市社会科学研究课题“株洲市农村基础设施投融资机制研究”（ZZSK14059）

作者简介：陈慧芝（1978-），女，湖南株洲人，讲师，工商管理硕士，主要从事农村基础设施建设和投融资模式方面的研究。

在我国“十二五”规划中，开篇就强调要加快建设社会主义新农村，逐步改善农民的生产生活条件， 但到目前为止，面向农村基础设施的投资力度还远不能与城市建设相比拟，理性分析农村基础设施建设中存在的主要问题，并积极寻找解决办法，是促进“三农”建设的前提和解决“三农”问题的有效途径。

一、农村基础设施建设存在的问题与分析

（一）农村基础设施产权界限普遍不清

这不仅仅是农村基础设施的问题，某些城市基础设施建设也存在同样的产权模糊问题。对这类公益性很强的项目，如产权不明，则民营资本是不太可能进入的。主要是由于像农村基础设施这类“排他性”不强的项目，极容易把私人投资经济活动中的代价和成本转嫁给产权界限模糊的地方，此时该项目的经济收益就会变得不确定或难以衡量，那么趋利性强的民营资本就不会大规模地进入，从而在客观上就阻碍了农村基础设施建设的有效性。

分税制改革后，大部分区域性、产权与责任不明确的设施大多交由地方政府来完成，而地方政府财政无法承担这么多的建设项目，进而造成了地方财政将有限的资金分配偏向于城市。

（二）农村基础设施价格机制大都缺失

一般情况下，我国还只是着眼于农村基础设施建设的社会效益来制定价格与收费体系。实际上从长远来看，如考虑公共产品理论和农村基础设施之可销售性理论，则应该能在价格及收费上充分体现其商业属性。目前的问题主要表现在以下四方面：一是价格普遍偏低，这势必造成供需不平衡。而由于价格较低，很可能造成消费需求大增及资源浪费；二是绝大多数农村基础设施主要还是依靠财政投资建设及运营维护，造成政府财政负担重，包袱重，设施维护不能及时到位；三是普遍存在农村基础设施建设的财政补贴模糊现象，相关补贴不能全部用在刀刃上，不能真正激发设施管理组织对项目进行有效管理；四是项目的投资收益没有依托价格机制进行科学调整，这就很难吸引民营资本的有效进入。

（三）农村基础设施市场准入仍存瓶颈

目前来看，我国对农村基础设施的市场准入仍然存在一定的局限性，小型区域的基础设施对外还是基本开放，而大中型的基础项目仍然存在瓶颈和政策方面的障碍。另外整个市场竞争的不公平性，也造成了民间资本仍然不能完全公平地在同等条件下，与外资企业、国有企业进行竞争与招标，也就是说民间资本还是完全处于弱势的境地。这种融资渠道的不完善，对民营企业开放性不高的环境，最终导致项目融资时，民间资本最多只能获得短期信贷和大项目的股票融资等渠道，很难参与到项目基金和债券类市场，因此农村很难通过从民营资本融资获得足够资金。

（四）中央与地方财政资金效率低下

目前，不同来源的面向农村基础设施项目的资金通常由不同的部门管理和下拨，有时存在交叉与重复，一个项目可能会由两个部门来申报，造成项目的重复建设，致使资金效率不高。再者，财政支出一般支持项目的建设，建设完后由于产权归属模糊，而很可能没有后续资金来支持项目的运行与维护工作，甚至导致无人管理，势必出现设施不能高效运行的现象。特别是那些非经营性的中小型设施，比如义务教育教学设施、农村公路，以及准经营性的设施，如沼气工程、农村饮水、农田水利等通常存在一定程度的“财政”缺位现象。

二、建立农村基础设施项目融资机制的建议

总的思路是，根据他国经验，将一般性的项目融资积极推广到农村基础设施建设中，以政府角色转变、投资主体和资金的多元化为前提；以金融体系的逐步完善来强有力支撑项目融资；通过项目融资的产权改革、民营资本的市场准入、定价机制的商业化运行和建设周期的科学规划来充分拓展融资渠道，为农村基础设施的规划、建设、运营与维护注入活力，早日造福农民。

（一）充分发挥政府主导作用

国外对基础设施的研究起步早，有着较为先进的研究成果，西方学者认为政府应在基础设施融资中发挥重要作用。这对我国充分利用财政、政策性金融等渠道来筹集资金，推动农村基础设施建设方面具有重要借鉴意义。

1.应明确政府作用

中央政府的主要责任和职能是，通过加大财政投入来推进农村基础设施的建设与维护，其中包括财政支农、对农村固定资产投资、利用政府土地出让金收入对农村建设加大支持力度；将耕地占用税收主要用于农田水利、农业综合开发及其他农村基础设施建设；减少县级以下政府的配套比例以及提高有限资金的使用效益等。

2.应明确国家发改委的作用

国家发展和改革委员会应针对农村基础设施建设工作，改革其投入方式、明确产权制度、出台管理维护机制以及鼓励多元化投资，建立有助于社会各界积极参与新农村建设的有效机制，如采取项目补助或以奖代补等方式吸引更多银行资金、企业资金及其它社会资金来建设农村基础设施等措施，来逐步建立和完善多元投资主体并存的充满活力的投融资机制；同时还要积极发挥政府投资的导向作用，引导、激励农民自主参与跟自身利益密切有关的基础设施建设项目。而在产权上，可尝试采取承包、租赁、拍卖或转让等多种形式来真正明晰项目的产权归属。

3.进一步明确省级财政的作用

应科学分析各省农村的具体发展现状，制定有效的政策，发挥财政的最大效应。如东部与中部较富裕的省份，可采取主要依托政府的政策配套，鼓励社会参与，同时完善农村金融体系等来推进基础设施建设。

（二）逐步建立多元化融资体系

1.提高政府专项建设资金的有效性

虽然目前民营资本是农村基础设施的建设、管理与维护资金的有益补充，但我国的市场机制还有待进一步完善，目前也没有出现像美国等国家那样，有资金实力雄厚的公司设立专门的建设基金用于支持农村基础设施的建设。所以政府的作用仍将是巨大的不可忽视的，而且根据各国的经验，农村的发展与政府的支持是成正比的。所以政府要在增加投资的同时，做好总体规划，实施重点投资计划，将资金用在最需要的建设项目，使项目的效用最大化。

2.增强农村集体经济实力

最能吸引小型基础设施投资建设的主体是村集体和普通农户，他们是最大的收益者，也是建设的最大动力。可以改革农村土地使用范围和产权归属，破除约束，充分发挥村集体土地在基础设施建设中的重要作用。中共已经在十七届三中全会上对农村土地的使用权利给出了突破性的规定：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围之外，经批准可占用农村集体土地建设非公益项目，并允许农民依法通过多种方式，参与开发经营，同时保障农民合法权益等”。这样村集体就有望通过集体土地融资来获得建设资金支持。

3.鼓励乡镇企业积极参与

企业的发展与区域的发展是相互促进的，乡镇企业发展了，必然会有一定的资金实力来带动本地区的发展，而本地区的发展又能更好地为企业提供强有力的保障与吸引力。从发展经验和结果来分析，一般东部乡镇企业较发达的地区，其基础设施也较完善。

4.吸引国外资金合理融资

包括外商的独立投资、双边政府间的合作投资和多边机构提供的贷款援助等，还包括世界银行等提供的优惠贷款、政策性贷款与部分无偿援助项目。政府可以申请使用此类贷款、援助项目来引入国外资本，用于农产品深加工，建立优质农产品基地，鼓励生态农业、优化农村环境等。与此同时，还可依靠当地有实力的农产品生产集团，与外商进行谈判、合资，通过有效利用外资，加强农村基础设施建设来提高生产效率，并逐步带动农村经济的发展。

（三）加快完善农村金融体制

1.加大力度改善农村金融环境

资金是融资的最大保障，除了各级财政资金的支持以外，要想弥补建设农村基础设施的巨大资金缺口，金融机构的作用是不可忽视的，国家应出台相应政策，来吸引金融机构参与支持农村基础设施建设。

首先，要充分利用好银行的政策性金融支持。尤其要准确定位农业发展银行在农村建设和农村金融中的核心地位，有效地利用政策性信贷资金，逐步扩展好其农村基础设施贷款的范围，农业银行要继续发挥好对农业和农村建设发展的支撑作用，有效向涉农信贷倾斜。国家发展银行也要将服务“三农”事业、改善民生作为重点，拓展对农村领域信贷的投放范围，同时充分利用与国际财团的联系，积极开展国际合作，引进国际资金助推农村发展。

其次，要持续创新涉农信贷产品与服务。银行须依据市场变化与各地现状，动态调整贷款产品结构，在原有基础上层出不穷地推出贷款产品；或针对资金需求主动创新抵押贷款模式，除抵押房屋，还可开展抵押仓储、运输车辆等贷款业务。

最后，要逐步完善涉农金融服务体系。要通过进一步强化农村信用社的资本运作实力，不断提升资本质量、增强资本的风险抵御能力与支农实效。同时还要出台政策，鼓励有实力的县级市设立区域银行，使其金融机构更加贴合农村。要进一步优化农业银行的支农体制和运行机制；在农村社保中充分发挥农行的“惠农卡”的惠农效果。要强化邮政储蓄银行服务农村地区的作用，推进小额贷款工作。还要通过放宽金融市场准入资格，适当降低设立与监管的门槛和标准，吸纳社会资本主动参与农村金融机构的设置与融资，从而逐步建立一个“多元竞争”的充满活力的农村金融市场。

2.逐步建立融资项目评估机制

根据统计，融资项目的大部分资金都来源于银行，银行信贷资金一般占到80%。但由于融资项目涉及的参与主体比较多，贷款周期又长、风险结构也较复杂，且具有高技术性和杠杆性等特性，银行对项目的评估具有较强的技术性和专业性，而农村基础设施建设项目本身又属于有难度的评估项目，这样势必要求银行的评估机制要从以下三方面着手改革：首先是通过仔细分析农村基础设施，将其科学分类，研究不同设施的各自特征与属性。其次是对各类项目的基本融资结构和风险进行专业研究与评估，并借助担保、保险与政府作用等来分担部分风险。最后是采用相关投资主体评级环节，在充分考察主体的资产和信誉等情况后再决定放贷事宜。

（四）大力促进融资项目合理运行

1.合理促进产权制度的灵活性

项目融资前，必须明晰产权分配情况，可将基础设施项目的经营权与所有权分开，并通过产权的分配促使外部效果内部化，这样就能提升基础设施融资的效率。目前，由于经营管理与产权制度的缺失，造成基础设施重建设轻管理的现状，而管理的滞后也是由于产权的不明晰造成的恶性循环。所以务必明晰所有权，放活经营权，将投资收益与管理责任相统一，逐步建立项目建设运行的长效机制，因此融资前还要根据项目的不同类型来科学制定建设方案。

首先，要对收益分散范围较广且产权分割较困难的项目，分离开其所有权与经营权，以签署特许经营协议、租赁或承包等方式将经营权转移出去，所有权则保留在政府方。

其次，对可划分为单个农户的区域性较强的收益性项目，完全可借助国家政策支持，采取自行筹建、拥有、应用和管理的建设模式，其产权则归收益者集体、筹建与运营者所有。

最后，对某些经营性强的设施，可采取公开拍卖的竞标方式，将产权转让，让购买者能享有充分的所有权与使用权，方便项目的市场化运营。

2.务实创新市场准入制度

项目融资中市场是必不可缺的考虑因素之一，一般首先要明确农村基础设施准入的基本类型，这样才能丰富政府单一投资模式，吸引民间资本加大对基础设施的投资金额。从行政管理角度讲，政府应作为“守夜人”的角色，将主要的农村基础设施项目伴随配套政策一起推向市场。在政府配套政策的助推下，来扩大投资者的财务效益，降低建设成本，调整需求供给关系。配套的激励政策与机制，由政府补贴，政策性贷款，收费机制，产权改革政策等，通过逐步完善激励机制，强化政府监督责任，人民的饮水、食品、交通、教育及医疗的安全就能得到有效保证。

3.着重建立科学定价机制

为促进农村发展与逐步提高农民生活水平，体现农村基础设施作为有偿使用产品的市场价值、经济效益和社会效益，可将基础设施作为公共产品进行科学定价。依据不同类型的基础设施的特点，采用不同的定价方式和程序，使项目投资者合理获取一定的回报。对非经营性的基础设施，可创造某些条件，将其与能产生现金的设施打包一道建设，构成一揽子工程，既保存投资者的合法利益，同时可创造部分社会福利；对于准经营性的设施项目，由政府根据农村经济的需要，农村区域经济发展现状和当地社会的可承受能力，估算产品或者服务的平均成本，进行直接定价，也可在预估后，通过公众议价再确定价格；而对经营性基础设施，在不违背有关项目建设和融资的法律法规前提下，政府可组织对项目的招投标，招投标企业可依据融资政策来核算成本与收益，并确定招标书中的金额，政府则依据标的组织议价，也可再通过公众听证等来最后确定方案，当然在确保公众效益价格的前提下，最终价格可视具体情况有所变化。总之，合理的价格机制是吸引民营资本积极参与基础设施建设的重要前提。

4.着力做好项目融资规划

在项目实施之前，作为规划主体或监督者的政府，都应提前规划或监督投资方对项目的整体设计，要求充分考虑有关因素，包括静态的或动态的，规划方案应有可持续性和前瞻性。同时要鼓励投资企业提高建设质量，促使其引进先进的技术，成就百年基业，造福几代人民。要积极引导企业通过提高项目建设的设计、施工、管理水平来确保项目建设的高标准和高质量。

三、结语

由于非经营性、准经营性与经营性等三大类基础设施各有不同的性质及融资特点，因此具体操作时，每一类的产权分配方法、市场准入机制、定价机制和融资模式也有所不同，相关人员要根据具体问题进行具体分析，切实把握建设的灵活性和合理性。

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参考文献：

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［2］吴晓娜，贾敬全.基于融资分析的农村基础设施投融资模式探究［J］.淮北师范大学学报（社会科学版），2012，（4）.

［3］王广深.中国农村水利投融资机制的历史回顾与前瞻［J］.社会科学，2012，（1）.

（责任编辑：于振荣）