“糊涂”的土地出让金将何去何从？

郭文婧

在过去的13年间，土地出让金总额累计近20万亿元。部分地区土地出让金占据地方财政“半壁江山”，有些省份土地出让收入总额甚至超过税收收入。但基层干部透露，具体收了多少，怎么用的，只有部门一把手和具体经办人说得清楚。由此产生了侵占挪用、做高成本、体外循环等多种乱象。

巨额的土地出让金成为一笔“糊涂账”，成为腐败的温床，肯定是不可接受的。全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息已经传开，估计将有一批官员应声落马，这无疑是好事。但是，要从根本上解决土地出让金的问题，就必须思考土地出让金将何去何从。现在有一种观点认为，大审计“摸家底”，是在为财税改革做铺垫，这种说法是有道理的，也是有必要的，但问题是，围绕土地出让金的财税制度应怎样改革呢？

实际上，在房产税这个问题刚提出来的时候，就有人提出了质疑，认为对住房建设前已缴的土地出让金的土地价值，被列入房产税征税标的是“重复征收”，是不合理的。现在，不断有消息说，房产税在不远的将来将在全国铺开。那么，围绕土地出让金的财税制度，就不仅关系着土地出让金的问题本身，也关系着房产税的合理性问题。

首先，我们必须明确，土地出让金和房产税是两个完全不同的概念。土地出让金存在于土地市场交易环节，是国家以土地所有权人的身份，一次性收取的70年或者50年使用权的地租。而房产税则是存在于不动产的保有环节，实质是政府对公民不动产管理的服务费。如果房产税的征收基础，将土地出让金这一部分刨掉了，就不存在重复征收的问题，如果没有刨掉，就不应该叫“房产税”或者是“物业税”，而应该叫“房地产税”或者叫“不动产税”。

那么，关于土地出让金的未来，就有了两种可能，一种是继续独立存在，另一种是合并到房产中一起征税。如果不考虑“房地产税”的征收难度与成本，单从管理的角度，土地出让金合并到房产中一起征税，是最简单易行的。土地出让金自然就得进入财政收入，收支情况都将严格按照《预算法》、《决算法》的规定进行，要通过人大审批，要公开透明地接受社会监督，就不可能再是一笔“糊涂账”了。而且，也顺利解决了人们关于土地使用权到期之后怎么办的焦虑。

但对政府官员来说，可能并不愿意土地出让金合并到房产中一起征税，一来合并征税后，就变成了细水长流，显然不利于“政绩工程”的推进；二来人大审批，显然不如现在作为地方政府基金预算管理、封闭运行、可以自己编制收支预算方便；三来那些心术不正的官员，想违规操作的弹性空间就被极大压缩了。更重要的是，我国的城市目前基本上都还处于大发展之中，或者处于城市更新之中，客观上需要土地出让金这个平台来为政府“折腾”提供方便。

但是，继续让土地出让金独立存在，面临的问题除了“自己管自己”信息不透明、滋生大量违规腐败之外，还面临着高房价推手的质疑，极个别地方政府甚至找“托”来炒高地价。城市建设、反哺水利、保障房建设、充实社保资金、返还农民、发展教育……土地出让金具体可用在哪些方面，至今建议纷呈、争议不断。当然，这不是根本问题，我们应该相信，政府有统筹合理利用资金的能力。

最重要的矛盾是，土地出让金背后的租金是有年限的，而收取是一次性的，这就导致了我国目前普遍的“寅吃卯粮”现象，这一届政府将其期间所收的土地出让金尽情使用；下一届政府往往就只得靠拆迁重建进一步提高租金获得收入，这其实也是我国土地出让价格不断被炒高、导致房价居高不下的根源所在。而西方发达国家，普遍通过立法，规范了土地出让金的支配权，每一届政府只能支配每一届政府租期内的租金，剩余的计提到专门账户。

因此，无论围绕土地出让金的财税制度怎么改革，都绕不过一个立法的问题。合并到房产中一起征税，就需要在房地产税的相关立法中加以明确；如果继续独立存在，是否应该纳入财政收入统一管理，土地出让金的使用权如何科学分配，都需要专门的立法加以明确。