从负面清单看“法治”政府建设

文言闻

2013年8月22日，经国务院正式批准，上海自贸区设立；9月29日正式挂牌开张，9月30日对外公布负面清单。建设上海自贸区是中国政府顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的重大举措。其中，对外商投资实施负面清单管理是最大的亮点。其意义在于确立法治思维，减少政府审批，使市场在资源配置中起决定性作用，使之成为中国推动改革促进政府职能转变和服务思维建立的新突破口。

2014年7月1日，上海市政府发布《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2014年修订)》。与2013版相比，新版负面清单开放度更高，特别管理措施总数由190条缩减为139条，减少51条；透明度进一步增加，无具体限制条件的管理措施由55条缩减为25条，并明确部分无具体限制条件管理措施的条件。临近上海自贸区成立一周年之际颁布新的负面清单，既是彰显自贸区在改革探索中取得的突破和成绩，更是为即将召开的十八届四中全会部署一个政府与市场权力格局变化、制度环境转变以及政府“法治”理念确立的全新节点。

负面清单是中国推进政府管理改革以及建立成熟的市场经济体系而作的一次尝试。在上海自贸区这样一个独特的区域内实验负面清单，并在机会成熟时向全国推开。一方面，负面清单为市场发挥作用提供更大空间，体现政府与市场关系思维方式的重要转变；另一方面，负面清单大幅度收缩政府审批范围，条款相对清晰，有助于实质性推动政府审批制度改革，提高政府工作效率，减少自由裁量权和相应的寻租空间，其积极意义和长远影响无需置辩。

固然，由于上海自贸区的示范效应，一时之间，各地政府依旧没有摆脱“政策跟风、宣传政绩”的老套路，各种“清单”层出不穷，负面清单成为各地政府之间GDP考核弱化后又一竞赛指标。正如一些学者担忧的：好似“一放就乱”的故事重演，“一刀切”的日子貌似近在眼前。在前景堪忧的招商引资背后，越来越短的“负面清单”刺激民间长期被压抑的逐利之心，各地投机行为一时也是此起彼伏，政策隐患的担忧自然随之产生。不过，与其视之为“乱象”，不如看做是考验。我国的改革进程之中，并非都是顺风顺水，市场需要有序放开，但微观的管理也是不可或缺。如何在“负面清单”既定的范围内运用政府权力维持秩序，既能够让市场开放的需求和公众需要得到满足，又能够在各种不同的法律关系中运用权力引导、控制和规范市场参与主体的各种活动，以最大限度地增进公共利益，发挥市场作用才是负面清单的长久效应。

李克强总理在2014年国务院第二次廉政工作会议上的讲话中提到：对市场主体，是“法无禁止即可为”；对政府，则是“法无授权不可为”。在法治前提下的政府管理模式的转变就是在权力下放后，市场在法治背景下的有效运行。这其中会产生新的管理方法和技术。政府应该转变理念，不仅仅限于运用权力或是发号施令来管理市场，而是要转变角色，运用法律对市场进行适度控制和引导，并在此过程中不断协调市场变化，回应公众需求，形成国家治理过程中的良性互动。这样国家的权力才会逐步向社会回归，国家与社会，或者说政府与公民之间就会有良好合作，政府和市场之辩最终会指向“还政于民”的初衷。

对外，“负面清单”要求中国为进入全球化“规则大战”做好充分准备。在我们积极开展“负面清单”设立的同时，2014年3月末印度尼西亚政府宣布终止全部67项双边投资协定，从源头上切断外贸风险。此举预示全球化“规则大战”正在日趋白热化。“负面清单”是我国对外经济战略调整的积极信号，全球经济进入危机后的复苏阶段要求我们不能原地踏步，必须积极应对规则的挑战。过去我国在世贸组织原材料争端中败诉的经验可以看出，“负面清单”是风险与收益并存的，如果不能够凭借这次机会主动出击，逐步回到全球规则的圆桌前，赢得修改国际规则的话语权，那么再好的“负面清单”对于发展也是毫无意义。因此，迈出这一步，不但是改革的决心使然，更是改革的信心展现。