乱象背后的深层原因

建筑市场竞争激烈；

多头管理责任不清；

法律法规存在缺陷；

主管单位监督不力。

文/李文

招标代理机构是受招标人委托代为组织招标活动并提供专业服务的机构组织，用以弥补招标单位对招标投标工作专业性不够，缺乏专门人才和技能的情况，在招投标活动中有着至关重要的作用。近年来，我国招标代理行业发展迅速，相继出现了很多专业招标代理机构，他们运用专业技能和招标经验组织招标活动，确保招标结果科学合理，公平公正，在招投标活动中发挥了重要作用。但是，在工程招标这块巨大的利益蛋糕面前，个别招标代理机构运用专业的知识和技能，通过精确操作，使一些参与建设项目招投标活动的各方在其中进行利益博弈，一场本该公平公正的竞争，成了各方寻求自己利益的混战，各种乱象充斥着招投标这个没有硝烟的战场。

建筑市场竞争激烈

建筑市场竞争激烈且不规范的现象由来已久，根深蒂固，这是各方寻求自己利益，产生各种招标代理乱象的主要原因。建筑业是最早进入市场的行业之一，由于初期市场准入门槛低，缺乏明确的准入标准，建筑企业如雨后春笋般层出不穷，其增长速度远比在建项目增长速度快。加上各行各业都有自己的建筑企业，最终形成了建筑市场里“僧多粥少”的局面。虽然近年来，住房与城乡建设部通过实行新的资质管理办法，提高企业的资质门槛，有力提高了建筑市场的集中度，但是建筑企业多，工程项目少，供求关系严重不平衡的局面没有改变，谁中标，谁就有活干、有钱赚的现实依然摆在建筑企业面前。为了追求利益，个别建筑企业以金钱开道，以行贿搭桥，以小利获大利。其中招标代理机构便是需要“公关”的重点对象。经济利益的驱使，导致一些人钻改革的空子，钻法律的空子，费尽心机、绞尽脑汁地弄虚作假，搞无序的不正当竞争。残酷的市场竞争也使建筑企业在与招标代理机构接触过程中处于不对等的地位，对招标代理机构诸如高价出售招标文件，强迫中标人支付所谓的“奖励”费用，恶意扣占投标人的投标保证金，以咨询费等名目乱收费的要求无奈接受。

建筑市场竞争激烈造成诚信缺失也是乱因之一。招投标作为市场配置资源的选优机制，是建立在诚实守信的市场环境前提下的。当前招投标领域信用缺失，诚信体系不健全，在巨大利益的诱惑下，诚信被排除在恶性竞争的规则之外，为招标代理机构各种乱象的滋生制造了环境，各种违纪违规行为如脱缰野马，难以制服。此外，缺乏惩戒机制也让违规者更加肆无忌惮。招标代理机构的违法行为暴露后，至多予以改正或行业内通报批评，或者象征性的经济处罚都显得不痛不痒，比起其违规回报根本无足轻重。

多头管理责任不清

工程招投标管理主体众多，发改委、建设、水利、交通、铁道、民航等部门都有管理权。管理部门过多、管理口径不致、监管部门定位不准等问题多年来一直困扰着工程招标代理工作。管理主体多导致政出多门、职能交叉和行业垄断，缺乏一个统一、权威、强有力又没有利益纠葛的综合管理部门与执法主体，很难形成合力。按照现行的职责分工，对于招投标过程中出现违法活动的监督执法，由其行政主管部门负责。但行政主管部门往往既要对本行业招投标活动进行管理，又要实施具体监督，有的甚至还是招标代理机构的上级单位，各种角色集于一身，责任无法分清。最近，各地进行了一些创新，如有的地方成立了招投标监督委员会，组织协调各有关行政主管部门，独立运行，大大加强了招标代理的监督力度；有的成立了专门的招投标管理局，明确权责，通过建立统一的招投标平台，实现管理和招标分离，取得了一定的效果。

法律法规存在缺陷

目前招标投标相关的法律法规、规章以及管理办法等文件，分别由全国人大、国家相关部委、地方人大及政府各级行政主管部门来制定，涉及了不同的执法主体和监管单位，因各自角度和立场不同，同时受部门利益影响，造成实际上的条块分割、部门垄断。政出多门、规章制度过于分散，导致有法可依却无从执行，降低了法律的约束力。在具体操作等细节方面的法律法规不够完善，有空子可钻，为个别招标代理机构滥用职权留下了回旋的余地和操作的空间。虽然国家只有一部招标投标法，但各地都有相关地方法规和规范化文件，各个行政主管部门也有各自的规定。名目繁多的规章制度让招标人、投标人和招标代理机构如云里雾里，各行业监管部门也只知闭门造车。更为复杂的是，为了经营“自留地”，一些行政主管部门把本部门利益塞进各自颁布的规章制度中，互相交叉-、条文矛盾、规则不统一，造成“法规打架”的尴尬局面。由于招投标在全国没有一个统一规范的模式，各地对招投标的规定也不一，有的与国家法律规定相悖，造成上位法和下位法的不一致，让游戏规则变得不统一、不严密；有的地方保护主义盛行，通过“土政策”排斥外来竞争者：有的省市以部门文件缩短了法定招标时间：有的地区或部门，为确保本地、本系统企业中标，用资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准等手段，排斥外地或外部系统的投标人。比如设置要求投标人必须在当地注册分支机构，投标时法定代表人必须亲临现场，指定当地招标代理机构等限制条件。规则的缺陷还在于现行法律法规不健全、不完善、不配套，条款中有明显漏洞。有的虽然规定了哪种行为违法违规，却没有相应的处罚条款。《招标投标法》中虽然对评标专家、代理机构违规处罚等有规定，但操作性不强；而对串标围标、挂靠投标、低价抢标和违法转包分包等行为也无具体规定。制度不完善使工程招标逐渐形成“违规者众、受罚者寡”的怪圈。主管单位监督不力

一方面，政府职能改革滞后，缺乏统一监管体系。目前，我国招投标行政监管机构条块分割且部门职能交叉，致使多部门监管，加剧了市场的分割和垄断，为招标代理机构各种乱象的产生提供了土壤。另一方面，尽管监督部门参与了招投标活动，但是监督的重点、方法、措施不到位。注重了事中的监督，但是事前事后的监督跟不上，招标代理机构不断“创新”，为建筑市场上的各方主体提供途径，逃避监管，使事中监督成为“空架子”。监管部门注重了场内监督，忽视了场外监督，工程招投标后，基本上无人跟踪。另外，在政府投资项目招标投标中，承担着立法、监督管理和投资人三种角色，相互之间界限不清，致使正常的招投标市场秩序无法建立。因为政府掌握着市场准入、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等过多的资源配置权，从而形成权力寻租，使得工程代理乱象多发。由于招标投标法没有对招投标行政监管体制作明确界定，导致监督乏力，往往有处罚权的部门没监督权，有监督权的没处罚权，监督与处罚脱节，难以形成威慑力，让监督停留在程序与形式上，很难到位。由于招标代理中各种违法违规行为具有普遍性、隐蔽性与多变性的特点，使得发现问题相当困难，各个主体都是私下交易、暗中勾结，从招标流程来看往往都是合乎法律与程序的，所以即使有怀疑，也很难证实背后深层次的问题，责任难以追究。工程招标程序中很多监督都是形式上的，甚至很多监督方对招标过程两眼一抹黑，不清楚背后的动作，还在为各种违法违规行为承担挡箭牌的作用。目前对招投标案件的监督，主要手段是处理投诉和专项检查。而投诉需要实名并要求盖法人印章，所以许多投诉或举报的材料很难有程序以外的确切证据。有的为了部门利益放弃监督，推拖绕躲：有的失职渎职，怕影响工期，承担政治责任，看到问题也不制止、不报告、不纠正；更有的深陷非法利益格局，与违法者同流合污。

目前，随着改革的逐步深入，我国建筑业规范市场管理、建立诚信机制等多项工作陆续启动，相信工程招投标工作会越来越规范，招标代理的乱象也会越来越少，而对各种乱象说“不”的单位将会越来越多。让工程招投标的各方用自己的实际行动突破乱象的包围和制约，开辟一片崭新的天地。

（作者单位：中建三局集团有限公司东北分公司）