公务员养老保险制度的选择研究综述

李颖 季璐

南京农业大学 江苏 南京 210095

摘 要：为了贯彻落实《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》，国务院于2015年1月出台了《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这是我国公务员养老保险制度法制化进程的开始。我国自20 世纪90 年代开始实施养老金制度改革，但公务员养老保险一直延续着计划经济时代所确立的离退休制度，改革进程缓慢。针对于我国自新中国成立以来一直存在的养老金“双轨制”问题，当务之急是选择适合中国国情的公务员养老保险制度。本文通过对我国公务员制度的现状及公务员养老保险制度的分类与其他社会群体的关系及制度选择的制约因素研究，总结了国内外学者针对不同社会制度下的公务员状况所提出的对公务员养老保险制度改革的对策建议，为我国公务员养老保险制度的改革提供选择及借鉴意义。

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关键词 ：公务员；养老保险制度；制度选择

0 引言

我国的社会保险制度由养老、医疗、失业、工伤、生育五个险种构成。养老保险制度是最基本的社会保险制度，是由国家强制征集社会保险费（税），从而形成养老基金后，作为在劳动者退休后向养老保险参保者支付退休金的费用，以保证退休人员的基本生活需要的社会保障制度。建立更加公平可持续发展的社会保险制度，是完善社会保障制度，发展市场经济，保障国家长治久安的重要基石，是国家发展的“稳定器”，更是治国安邦的根本大计，因而世界各个国家都非常重视社会保障制度的建设，加强社会保障制度的建设，已经成为当今世界各国政府的共识。我国政府也已经充分认识到了社会保障制度的重要性，在党的《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出推进机关事业单位养老保险制度改革，也体现了我国现阶段进行社会保障制度改革的重要举措。公务员养老保险制度是我国养老保险体系的重要组成部分，但是在新中国成立后一直是由国家财政出资，至今仍然沿用新中国成立以来的退休制度，我国的公务员养老保险制度已经与我国现阶段的经济运行机制严重脱轨。

1 公务员和公务员养老保险制度的分类研究

由于世界各国对公务员的定义不同，各个国家机构的工作人员也就并非全是公务员。我国《公务员法》将公务员定义为是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。凡是符合该定义三要素的人员都属于我国规定的“公务员”的范围。公务员养老保险制度是公务员制度的一个部分，由于不同国家对公务员的定义及制度的制定差别较大，世界各国制定公务员养老保险的标准也就各不相同，根据公务员养老保险制度的不同，公务员养老保险制度大体分为以下类别： 单一型、复合型和过渡性。单一型保险制度是指政府就公务员群体制定独立的养老保险制度，养老保险费的缴纳方式、养老保险金的领取标准和给付条件均与社会上其他群体的社会养老保险不同。世界上法国和德国就是对公务员实行公务员养老保险单一型制度的主要代表。我国现行的公务员养老保险制度就属于单一型类型。复合型养老保险制度是指对公务员实行的养老保险制由两种以上不同的养老保险制度构成。该两种以上的保险制度在缴费方式、领取标准及有关领取的条件上均有差别，公务员要同时参保数种保险。英国和日本是对公务员实行复合型公务员养老保险制度的代表。过渡性养老保险制度是指由单一型养老保险制度向复合型养老保险制度过渡，美国是过渡型养老保险制度的代表。也有Robert Palacios、Edward Whitehouse[1]将公职人员养老保险制度分为独立型制度与融合型制度的。刘泓[2]教授在研究西方国家的公务员养老保险制度时，就是把西方发达国家的公务员养老保险制度分为三种类型，即单一型、复合型和过渡型。龙玉对公务员养老保险制度的研究，是其[3]根据公务员与其他群体养老保险制度差别进行的比较，通过差别比较将公务员养老保险制度分为完全融合型、完全独立型、部分融合型三种类型。杨兹涵通过研究公务员养老保险的筹资渠道，[4]按照养老金的筹资渠道不同，将公务员养老保险制度进行划分，他将公务员养老保险制度划分为投保资助型、全民福利型、国家统筹型、强制储蓄型以及救助型养老保险制度；再就是根据政府是否参与，划分为公共年金型、职业年金型及个人储蓄型。

2 公务员养老保险制度选择的影响因素的研究

王慧[5]指出，一国的养老保险制度及其模式的选择与该国的经济、社会发展和社会环境有着密切的关系。社会经济体制是影响整个社会保障体系运行的基础和前提，社会经济发展水平则是整个社会保障体系建立的物质基础。孙守纪[6]针对于国外公务员养老保险制度影响因素的分析研究，认为传统养老保险制度弊端的日益显露加快了养老保险制度重新选择的步伐。安雷平[7]提出国外公务员养老保险制度改革的主要原因，是传统的公务员养老保险制度已经难以适应变化过快的社会因素，已经对政府财政造成了巨大压力等社会问题。

3 公务员养老保险制度与其他人群的养老保险制度关系的研究

王晓军[8]在分析国家公务员养老保险制度与企事业职工养老保险制度并轨的改革中，讨论了国家公务员与企事业单位职工相比的特殊性：公务员的雇主是国家，养老金的支付来源是财政拨款。李国华[9]主要分析了公务员与企事业职工养老保险制度的差异，两者在基本制度模式、管理体制、资金来源、享受条件、养老待遇计发、管理办法等方面均不相同。我国公务员没有被纳入社会基本养老保险制度中来，养老金“双轨制”的长期存在大大加深了企业职工与公务员之间的养老保险待遇差距。邹亚南[10]指出，在企业中养老金的交付由国家、单位、个人三方承担，但是就公务员养老保险制度而言，国家为公务员缴纳养老金，国家各级财政负责承担公务员队伍养老的各项支出。

4 我国公务员养老保险制度的发展历史研究

张水辉学者，将我国公务员养老保险制度发展历程分为了五个时期，分别为公务员养老保险制度的创建时期、整合时期、倒退时期、复苏时期以及改革时期。在实行计划经济体制的时代，政府对社会保险制度的积极干预，使得我国的养老保险制度在实行过程中出现了明显的发展不均衡现象。由于只重视发展生产而忽视生活的积累，集体与个人悬殊很大，只重视公平而忽略了效率，进而导致后来我国公务员养老保险制度走向的不合理。

5 国外公务员养老保险制度的改革研究状况

尽管公务员养老保险制度发展的历程较短，但是其已经远远不能适应社会的变化，随着社会经济、文化的快速发展，社会迫切要求对公务员养老保险制度进行改革，公务员养老保险制度改革方式的选择及改革手段的应用方法成为研究者非常关注的问题。国外学者的相关观点：Asher分析了一些亚洲国家比如印度、新加坡等的公务员养老保险制度改革，分别指出了这些国家改革发展中存在的问题，同时强调改革过程中应注意保护公务员的利益。Fore通过对美国公务员养老保险改革走向趋势的私有化倾向进行研究，指出美国已经从福利确定型养老保险走向了贡献确定型的养老保险模式。Eitelberg对养老保险制度的研究，则是从劳动力发展角度阐述的，他从劳动力发展的角度说明了政府公务员的养老保险制度对社会发展状况的影响，指出了劳动力市场的不断变动对公务员养老保险制度的影响情况，并针对当今世界的劳动力特点，提出了吸引人才进入公共部门的问题；Bosworth 和Burtless对养老保险制度的研究，是从社会经济发展和社会老龄化问题的关系入手，他主张应该重视政府财政储蓄和建立私人养老保险账户制度；Palacios 和 Edward在对不同国家经济发展水平与国家公务员养老保险制度的情况进行对比后，指出养老保险待遇情况和经济发展水平呈反比，同时阐述了养老保险制度改革急需解决的几个问题。

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参考文献：

[1]Robert Palacio，Edward Whitehouse，Civil Service Pension schemes around the World， World Bank social protection paper，No 602，(2006).

[2]刘泓.国外公务员养老保险制度及其启示[J].天津大学学报，2008.

[3]龙玉其.公务员养老保险制度国际比较研究[M].社会科学文献出版社，2012.

[4]杨兹涵.我国公务员养老保险制度改革研究[D].东北师范大学，2013.

[5]王慧.我国公务员养老保险制度选择研究[D].华中师范大学，2011.

[6]孙守纪，黄晓鹏.国外公务员养老保险制度改革及其启示[J].国社会科学院研究生院学报，2008(4).

[7]安雷平.浅析国外公务员养老保险制度的改革及其启示[J].大观周刊，2012(31)：113.

[8]王晓军，乔杨.公务员养老金制度并轨改革的设计思路与精算评估[J].社会保障研究，2013（02）：39-47.

[9]李国华.我国公务员养老制度与企业职工养老保险制度并轨研究[D].国防科学技术大学，2005.

[10]邹亚南.公务员养老保险制度改革探讨[J].企业导报，2011(9)：15-16.