农村土地流转现状及问题——基于枣阳市的调查分析

惠萍

（枣阳市白水高级中学 湖北·襄阳）

摘要：本文以湖北省枣阳市为例，对当前我国农村土地流转的做法、绩效、问题等进行了分析和研究。研究发现，我国当前农村土地流转发展较快，政府在土地流转中发挥了重要的规范和助推作用，但同时我国农村土地流转也存在流转规模有限、流转不规范及政府扶持力度不够等问题。文章最后从规范流转及加大政府扶持力度等方面提出了政策建议。

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关键词 ：土地流转；规模经营；规范流转

当前，我国农村经济发展进入了一个新阶段，即在政府给予粮食补贴的背景下，农地小规模经营模式并没有让农民致富，同时，大量农村劳动力到城镇打工，经营土地已经成为“鸡肋”，在农村开始出现自发的土地流转。而随着农村土地流转的不断发展，越来越多的拥有较大规模土地的经营单位正在改变原来的农业经营模式，可以预计我国农业将很快进入现代农业发展的轨道。本文以湖北省枣阳市为研究案例，对当前农村土地流转的现状及问题进行了研究。

一、枣阳市农村土地流转的主要做法

枣阳市现有18个镇（办事处、开发区），567个行政村，19.27万个农户，农业人口72.65万人，劳动力42.99万人，耕地面积165.56万亩，二轮延包面积155.2万亩。为推动农村土地流转，2010年5月枣阳市出台《全市农村土地承包经营权流转服务体系建设实施方案》。

(1)组建服务网络。镇（办、区）土地流转服务体系，由镇（办、区）土地流转服务中心、村级土地流转服务站及小组土地流转信息员三位一体组成。镇（办、区）以经管站为依托建立土地流转服务中心，与农村“三资”委托服务中心、农村综合招投标中心合署办公。其工作人员由经管站现有干部职工组成；村级组建土地流转服务站，由3-5人组成，其中村干部1-3名，村民代表2名，由村民代表大会选举产生，小组设置土地流转信息员，由包组村干部或村民小组长，或户主会推荐的代表任信息员。

(2)确定服务职责。镇（办、区）土地流转服务中心主要负责建立流转档案；收集发布土地流转供求信息；做好流转合同鉴证；管理和监督农村土地流转全过程，及时调处土地流转纠纷。村级土地流转服务站主要负责核实、上报流转信息；引导农户进行小规模面积流转；确认流转地块四至边界等。小组信息员主要负责本小组流转信息的采集和上报。

(3)完善服务机制。镇（办、区）土地流转服务中心要制定《土地流转服务流程图》、《土地流转服务平台职能定位》、《土地流转合同管理制度》、《备案制度》、《纠纷调处制度》、《档案管理制度》和《工作人员守则》《服务承诺制》等规章制度，有效保障三级服务机构的高效运作。

经过几年的努力，枣阳市农村土地流转工作取得了较大成效。截止到2013年12月，全市已完成土地流转面积51.3万亩，占总耕地面积的31%，完成规模经营面积40.7万亩，其中500亩以上的84家，流转面积8.1万亩。

二、枣阳市农村土地流转的绩效

(1)促进了土地规模化经营。通过土地流转，改变了一家一户分散经营的状况，使农村土地向农业专业合作经济组织集中，增强了农业生产的组织化程度，加快了农业产业结构调整步伐，实现了土地规模化经营。如，枣阳市环城侯井村、上当村、董田村380户农民自愿把承包的10000余亩土地流转给招商引资的农业企业国际倪氏玫瑰有限公司后，专门从事玫瑰种植，现已经打造成万亩玫瑰产业园区，并成为市内外游客旅游观光的最佳去处。

(2)推动了农业产业化发展。随着一批农业专业合作社、农业企业等成立，摸索了一套土地流转操作程序，加快土地流转进程，采取公司（合作社）+基地+农户等形式，吸引大量社会闲散资本投向农业，促进了先进生产技术、现代装备、现代管理在农业领域的运用和推广。如，枣阳市环城东郊村60户农民自愿加入桃业生产合作社后，流转1500亩土地规模种植桃园，已经形成产、供、销一条龙格局。

(3)提高了投入产出质量。土地流转后，形成规模经营的合作社和企业，把优良品种和先进的农业技术广泛运用于农业，促进了增产增收。并将一部分资金投入农业，购置了收割机、旋耕机等多种先进的设备，提高了农业生产质量，为农业增产增收提供了保障。如，枣阳市隆兴园丰农业专业合作社二年来共投资600多万元，修路2.5公里，挖堰塘21口、修水渠4700米，打井2口，购置农用脱粒（旋耕）机29台（套），为农业增产增收提供了保障。

(4)确保了农民增收无忧。农民通过土地流转，不仅从繁重的体力劳动中解脱出来，还可以获得稳定的收入。首先，农村土地流转后，一些有“头脑”的农民摆脱了土地束缚，专门从事二、三等产业，既增加了收入，又繁荣了城乡经济。其次，流转土地的农民不再承担收入风险，可以稳定获取土地租金收入，并能从中获取劳务收入。如，枣阳市隆兴园丰农业专业合作社，二年来共流转土地5000亩。据测算，今年“社员”从合作社获得的收入预计在600万元左右，较去年翻了一番。这些留守妇女和老人私毫不逊色于青壮年劳力，既获得了收入，又照顾了家庭。

(5)优化了土地资源利用。随着二、三等产业的快速发展，农村外出务工经商人员大幅度增加，不同程度地造成了土地经营分散、闲置、流动性差，甚至出现抛荒现象，严重影响农业生产发展，成为制约农业规模化经营的主要障碍。而土地流转很好地解决了这个大问题。据不完全统计，枣阳市环城31个村中因农民外出打工、自然灾害等原因，抛荒耕地近万亩，通过流转后，这些抛荒地全部披上了绿装。

三、枣阳市农村土地流转存在的问题

(1)农村土地流转的面窄、量小。目前，全市土地流转面积仅占耕地总面积的31%，与现代农业发展的差距很大，不利于农民增收。主要原因在于，一方面，目前的土地制度具有明显的福利性质，为了保证每一个农村人口都能够生存和就业，国家在家庭承包经营制度下，把集体的土地按照“人人有份”的原则进行分配，从农村来讲，土地所承担的生存（社会保障）功能重于生产功能，农民把土地当作最基本的生存资料。另一方面，农村税费改革后，农民占有土地基本上不付成本，个别农民进城宁愿让家中的土地让别人耕代种，不愿意退出耕地。

(2)农村土地流转不规范。当前，农村土地流转主要依靠群众自发和政府推动。就前者而言，土地流转前，缺乏对种植大户和企业主等“买主”农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现问题，常常会给参与流转的农户造成巨大的经济损失，又没有有效的补偿办法，风险全部由农民承担。而且，绝大部分的土地流转，都没有复耕条款即使有也未落实复耕费。一旦流转失败，土地无法再次耕种，直接受损害的还是农民。就后者而言政，政府的重要职能就是进行有效的市场监管和提供服务。农民也很希望政府能够发布土地流转信息、土地分等定级和价格评估、法律咨询等方面发挥积极作用。个别基层干部不尊重农民意愿，强迫农民进行土地流转；一部分村社的土地流转没有签订书面合同，只有口头协议；有的村社随意缩短承包期、收回承包费等等。这些都不同程度地损害了农民的合法权益，扰乱了土地流转的正常秩序。

(3)城乡统一的土地价格法律体系不具备。我国目前实行的是与城乡居民身份挂钩的二元土地所有制。城市土地大部分属建设用地可到市场自由交易，价格较高；而农村土地绝大多数属农用地，不准自由交易，土地价值得不到充分体现，农民不动产权益的实现受到限制。由于现行法律制度对土地实际价值反映不利，农民基本上不能通过土地流转等形式取得土地的财产性收益，因而农民参与土地流转的热情不高。特别是随着城镇化、工业化的建设发展，农村土地征用价格补偿问题成为突出的社会问题，建立城乡统一的土地价格法律体系成为现实的迫切需要。

(4)政策扶持力度不够，影响了土地经营者的热情。今年农业部“深化农村改革、支持粮食生产、促进农民增收政策措施”中第六条提到新增补贴向新型农业经营主体倾斜，但现在这些政策仍然没有到位，因此限制了经营者规模化经营。如，枣阳市隆兴园丰农业专业合作社成立已经有二年，流转土地5000亩，国家在这方面扶持的力度微乎其微。

四、规范枣阳市农村土地流转的对策

(1)尊重和保护农民土地流转的自主性和自愿性。在赋予农民长期而有保障的土地承包权的基础上，让农民在法定范围内自主选择土地流转的形式（土地换社保、土地换股份），由农户直接和公司、业主平等谈判或者由真正代表农民利益的集体经济组织、合作经济组织和业主谈判。村社组织未经农民同意或委托，不得擅自流转土地或代签流转合同。由乡镇、村集体统一牵头组织的流转，流转收益除部分用于发展农村经济、城镇和乡村基础设施建设、土地开发整理保护，其余的全部归承包农户所有，任何组织和个人不得擅自扣留、扣缴。进一步规范政府行为，减少政府对土地流转的不正当干预，并且将政府行为的内容逐步转移到构建农村土地流转制度、提供土地流转市场信息等方面的服务，对中介服务组织，要在政策上给予优惠，在法律地位上给予明确，在资金上给予扶持。

(2)完善准人机制，规范科学流转。制定完善参与农村土地流转的准入机制，抓好风险防范，根据流转土地的产业特点和经营者的经营实力，科学合理确定经营规模，严格控制不具备实力的经济组织参与农村土地流转。

(3)加大政策扶持力度。加大财政和项目支持力度，整合农业项目资金，形成农业项目跟着土地流转走，基础设施围绕产业基地建的格局。加大信贷支持力度，积极与金融部门沟通联系，进一步拓宽农村土地经营权抵押贷款范围，为参与土地流转的各类农业经营主体提供更大的信贷支持。

（责任编辑：兰卡）