“枫桥经验”与调解法治化研究

尹华广

（绍兴市行政学院，浙江 绍兴 ３１２０００）

摘 要：调解法治化是指调解主体、调解手段、调解依据、调解结果、调解目标等要素的法治化。本文以诸暨市三大专业调解委员会调解法治化为研究对象，对“枫桥经验”中的调解法治化实践进行了探讨，以期通过“枫桥经验”为我国转型期推进调解法治化带来有益的启示。

关 键 词：枫桥经验；调解法治化；调解主体

中图分类号：Ｄ９２６．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０2－００２４－０６

收稿日期：２０１４－１０－１０

作者简介：尹华广（１９７０—），男，湖南邵阳人，绍兴市行政学院法学教研室副教授，法学博士，研究方向为法学理论。

基金项目：本文系浙江省社科联２０１４年度课题的阶段性成果，项目编号：２０１４Ｎ０５２；浙江省党校系统第１６批规划立项课题的阶段性成果，项目编号：ＺＸ１６１３２；绍兴市社会科学研究规划２０１４年度重点课题“‘枫桥经验’与调解法治化研究”的阶段性成果，项目编号：１２５４５４。

当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，如何解决各类社会矛盾纠纷，是我们面临的重大课题。西方国家的经验表明，现代社会矛盾纠纷解决的最佳方式是法治。 所以，我们需要一个既能够促进社会矛盾纠纷解决，又能够促进法治化进程的机制，而调解法治化则具有这两方面的功能。因为调解不仅具有解决社会矛盾纠纷的功能，而且具有促进法治化发展、实现中国特色法治现代化的功能。“枫桥经验” 致力于预防和化解矛盾，以将矛盾解决在基层、解决在当地为己任，积累了许多预防、化解社会矛盾纠纷的经验，可以说，“枫桥经验”中的调解法治化实践为我们提供了典型的实证材料。所以，探讨“枫桥经验”与调解法治化，具有重要的理论价值与实践意义。

一、调解法治化及其功能

（一）调解法治化释义

所谓调解法治化，是指调解主体、调解手段、调解依据、调解结果、调解目标等要素的法治化。具体而言，调解主体法治化，是指从事或参与矛盾纠纷调解的工作人员具有较为丰富的法律知识或较高的法律素养；调解手段法治化，是指调解的方法与技巧等具有法律特性，而非单纯的道德说服教育；调解依据法治化，是指调解的依据是法律或者说法律在调解依据中占有特别重要的地位，而非只是情与理或者虽然有法，但情与理占据首要地位，法只起次要作用；调解结果法治化，是指调解的结果具有法律约束力，甚至可以由法院在一定条件下强制执行。调解目标法治化包含两方面的内容：一是对当事人而言，调解并不以解决当下矛盾纠纷为最终目标，而是要在调解的过程中向当事人宣传、普及法律知识，通过调解让当事人知晓法律的含义和权威性，当其再次遇到社会矛盾纠纷时，能有意识地通过法律途径加以解决。二是对法治化发展而言，由于调解具有自愿性，在调解过程中，当事人对法律的适用、对法律漏洞的处理等，通常会从自己利益最大化角度做出选择。这种具有共性的选择，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法具有重要的启示作用。

（二）调解法治化的功能

调解法治化的功能与调解的功能紧密相关。从某种意义上说，调解法治化的功能是从调解功能中衍生出来的。具体而言，调解法治化主要具有以下三大功能：

⒈解决纠纷的功能。调解法治化是调解要素的法治化，其前提和基础是调解。在走向法治社会的背景下，调解最基础的功能是什么呢？日本著名法学家棚濑孝雄认为，“在社会法制化进程的背景下明显表现出来，而且从审判的角度看属非典型的大量纠纷，由于要求简易和灵活反映实际状况的解决，就使调解必然地作为能够回答这种要求的有效方式而引人注目。”［１］因而，解决纠纷是调解的最基本功能，也是调解法治化最基本的功能。

⒉实现社会治理的功能。调解除了具有解决纠纷的功能外，还具有实现社会治理的功能。对此，中外知名学者有共同的认识。如美国学者陆思礼认为，调解的功能之一当然是解决纠纷，但除了解决纠纷，调解还具有实现社会治理的功能。［２］国内调解研究专家范愉认为，“‘调解’在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在。”［３］因为调解具有此功能，所以调解法治化亦具有此功能。

⒊促进法律发展的功能。调解除了具有解决纠纷、实现社会治理的功能外，还具有促进法律发展的功能。著名法学家季卫东认为，“调解不仅仅作为单纯的解纷手段，同时还是一种使国家法律得以实现的制度。”“调解在发挥解决纠纷这一外在功能的同时，也具有促进法律发展的潜在作用。”［４］对此，国内许多学者持相同或类似的观点。［５］调解具有促进法律发展的功能，调解法治化当然也就具有促进法律发展的功能。

二、“枫桥经验”与调解法治化：以诸暨市三大

专业调解委员会的实践为研究对象

“枫桥经验”有狭义和广义之分。狭义的“枫桥经验”是指原诸暨县枫桥区（现在的诸暨市枫桥镇）所积累的“改造四类分子”的经验。广义的“枫桥经验”是指随着时代的变迁，“枫桥经验”出于枫桥而又不限于枫桥，具体内容随着时代的发展而不断变化。［６］本文对“枫桥经验”中的调解法治化实践研究着眼于广义的“枫桥经验”。具体而言，选取诸暨市联合人民调解委员会、诸暨市医疗纠纷人民调解委员会、诸暨市道路交通事故纠纷人民调解委员会三个专业调解委员会（以下简称调委会）调解法治化的实践为研究对象。之所以选取这三个专业调委会为研究对象，是因为其在调解法治化方面积累了许多成功的经验，在全国产生了较大的反响。

（一）诸暨市三大专业调委会概况

⒈诸暨市联合人民调解委员会。２００８年１０月，诸暨市司法局成立了市联合人民调解委员会（以下简称联调委），创设了人民调解与民事诉讼优势互补的大调解工作平台。联调委接受司法局、法院的管理和业务指导，由司法局聘请专职人民调解员开展工作，办公地点设在市人民法院立案大厅内，主要调解婚姻家庭、财产、生产经营、侵权等类型的矛盾纠纷。现由４名具有调解工作经验、法律知识丰富的人民调解员组成，设两个调解室，配备电脑、复印机、电话机等办公设备，人员经费由市财政全额拨付。

２０１０年７月，在枫桥、牌头、湄池、草塔、璜山五个区域设立市联调委调解中心，办公地点设在相应区域人民法庭，每个中心由司法局聘请２名人民调解员，以社会阅历、法律经验丰富的退休法官或司法所长为主组成。

自２００８年联调委成立以来，共受理各类民事、经济纠纷等案件３６６２起，成功办结２７２９起，涉案金额为２０２４８．２万元，调解成功率达到７４．５％，自动履行率达到９０％以上。２０１１年，时任浙江省委书记的赵洪祝视察了市联调会，对其做法给予了充分肯定；２０１３年最高人民法院院长周强到市联调委枫桥调解中心调研，对其做法给予了高度评价。

⒉诸暨市医疗纠纷人民调解委员会。２００８年１０月，诸暨市建立了医疗纠纷调处新机制。该机制的核心是：用调解的方式化解医疗纠纷，其特点是中立、公平、公正，关键是有公信力。诸暨市政府明确规定由司法部门组建医疗纠纷人民调解委员会（以下简称医调委）并负责其日常运行，每年提供专项经费３０万元，配备一辆工作用车，以确保调委会的中立性。诸暨市医调委由三部分人组成：一是具有医学、法学专业知识的专职调解员４人；二是聘请２４名兼职调解员，成员均为各个乡镇街道调委会或综治中心负责人；三是医学和法律专家队伍，聘请市内外医学专家３０名和法律专家２３名。

据统计，医调委自２００８年１２月成立以来，共受理医疗纠纷１０３０件，成功调解１０１３件，调解成功率达９８．３％，赔偿总金额达２１２１万元。自医调委成立以来，没有一起医疗纠纷的当事人到市政府上访。２０１０年诸暨市医调委被司法部命名为“模范人民调解委员会”。２０１２年医调委主任斯友全被司法部授予“全国人民调解能手”称号。

⒊诸暨市道路交通事故纠纷人民调解委员会。２０１２年７月，诸暨市成立了道路交通事故纠纷人民调解委员会（以下简称交调委），并在市区设立了道路交通事故调解中心。公安、司法、法院、保险、发改等五个部门进驻中心，根据各自职责开展道路交通事故行政调解、人民调解、司法调解、审理判决、保险理赔、车损定损及法律服务等各项工作，形成了“同进一个门，解决所有问题”的“一站式”服务新格局。中心现有工作人员３８名，其中主任１名，副主任３名，人民调解员１５名。中心以快速、高效、便民为出发点，实行道路交通事故受理、调解、物品估价、保险“一站式”完成；提供律师、公证、法律援助、人民调解、司法鉴定等“一条龙”服务，切实为群众排忧解难，全力维护社会的和谐稳定。此外，交调委还在大唐、店口、山下湖等８个基层中队设立了乡镇交通事故纠纷调解室，有人民调解员１２名，负责调解辖区内的道路交通事故纠纷，方便当事人就近进行交通事故调解。

诸暨市交调委自成立以来，已累计受理交通事故纠纷９７６７件，调处９５０８件，调处成功９１９５件，调处成功率达９６．７％。经交调委调解处理的交通事故纠纷没有发生一例上访事件。

（二）诸暨市三大专业调委会调解法治化的实践

⒈调解主体法治化。诸暨市联调委的调解主体主要由两类人员组成：一类是退休法官，一类是退休司法所长。退休法官具有深厚的法律素养，能保证案件在法律的框架内得到调解，能保证涉法性很强的疑难案件得到顺利调解。这是调解主体法治化的重要表现。在诸暨市医调委中，专职调解员是兼有医学、法学专业知识的人员。被司法部授予“全国人民调解能手”称号的斯友全主任既是医学专家也是法学专家。除此之外，医调委还另外聘请了２３名法律专家，保证了调解主体的法治化。诸暨市交调委涉及公安、司法、法院、保险、发改等五个部门，这五个部门的调解人均是各自领域解决交通事故纠纷的法律专家，其调解主体法治化倾向更为明显。

⒉调解手段法治化。为充分发挥调解的法治指导作用，让人民调解切合法治精神，诸暨市三大专业调委会与诸暨市人民法院开通的“陈法官指导调解ＱＱ群”建立了紧密的联系。一旦当事人或调解员对调解案件的事实定性、法律适用有疑问或者当事人想了解法院对自己调解案件的意见时，都可开通“陈法官指导调解ＱＱ群”，通过语音、视频，“面对面”地得到法官对具体案件的指导。

这里的“陈法官指导调解ＱＱ群”是指由诸暨市人民法院资深法官陈建丽带领立案大厅轮流值班的年轻法官于２０１３年３月底建立的一个指导调解的ＱＱ群，他们通过语音、视频“面对面”地对各专业人民调解委员会、各乡镇人民调解委员会和一些重点村的人民调解委员会的调解工作进行具体指导。“陈法官指导调解ＱＱ群”开通后，取得了良好的效果，《法制日报》、《人民法院报》等都对其事迹进行了报道。

⒊调解依据法治化。传统的纠纷调解依据是“情、理、法”，“情与理”排在“法”的前面；而在现代调解中，“法”排在了“情与理”的前面，“法”的作用越来越重要，所有案件必须在依法的前提下、在法律的框架内进行调解。有些涉法性很强的案件如劳资纠纷、工伤事故、医疗事故、交通事故、债务纠纷等，其调解依据必须是“法”排在“情与理”的前面。这在诸暨市三大专业调委会中体现得尤为明显。

诸暨市联调委与人民法院建立了诉调对接机制，并根据《中华人民共和国人民调解法》的规定制定了《调解劝导书》，接受法院委托调解案件。医调委坚持依法调解，有效地避免了“同案不同赔”事例的发生。如在楼某与诸暨一医院的医患纠纷案件处理中，楼某索定４０万元的伤残赔偿，医院为“摆平”此事，超标准答应给予３７万元的赔偿，到调委会签署调解协议时，医调委主任斯友全认为“非法治”不予签署，先后做了１０余次工作，又让楼某去法院了解伤残赔偿标准，“看看我建议的数额是否合法”。最终，双方签订了２７万元的赔偿协议。交调委人民调解员运用专业法律知识把法律法规、赔偿等问题讲明、讲透，增强了当事人的法律意识，使交通事故纠纷当事人各方心服口服，减少了可能的诉讼、上访或因当事人情绪过激导致刑事案件等影响社会稳定的某些极端行为，降低了交通事故纠纷的对抗性，有利于将纠纷处置在一线，化解在基层，彰显了人民调解“社会矛盾减压器”、“社会关系润滑剂”的作用。总之，诸暨市三大专业调委会坚持依法调解，以法律为准绳，以法治为标杆，杜绝了调解“和稀泥”、“一团和气”、“调而不解”等现象。

⒋调解结果法治化。为了使调解结果得到有效执行，增强其权威性，诸暨市三大调委会对一些特殊案件如重大案件、疑难案件、需要分期付款案件等，普遍采用将人民调解协议进行司法确定的方式。对人民调解协议的司法确认，《中华人民共和国人民调解法》第３３条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”在该法出台前，联调委也有将重大案件的人民调解协议转化成法院的民事调解协议的做法。

为方便调解协议的司法确认，诸暨市人民法院还专门设立了审判简易案件的第九审判庭，只要有需要，法庭法官可以到联调委、医调委办公室进行司法确认，也可由当事人到第九审判庭进行司法确认。 此外，在市交调中心，有诸暨市法院的派出法庭，交调委的人民调解协议书也可以在该法庭得到司法确认。

⒌调解目标法治化。相对于调解主体、调解手段、调解依据、调解结果的法治化而言，调解目标法治化表现得还不够明显，但这不能否定在调解过程中人民调解委员会对调解目标法治化的追求，诸暨市三大专业调委会的情形正是如此。在联调委中，调委会受理的是准备向法院起诉、在法院的调解劝导下最后同意联调委进行调解的案件。如果该类案件没有调解成功，最终还会回到法院起诉。这个过程就是让当事人通过亲身经历知晓法律的含义和权威性的过程，也是实现调解目标法治化的过程。在医调委中，调委会坚持以法律为准绳，“同案同赔”，其目的在于如果当事人再次遇到同类医疗纠纷时，能够主动通过法律途径加以解决，而不再有“小闹小解决、大闹大解决”的想法。在交调委中，调委会不以解决当下纠纷为最终目标，而是在调解的过程中向当事人宣传、普及法律知识，引导纠纷当事人通过合法渠道解决矛盾，避免矛盾激化。这正是调解目标法治化的体现。

三、“枫桥经验”给我国转型期推进

调解法治化带来的启示

从“枫桥经验”调解法治化实践中可以看出，实现调解法治化，主要应从调解主体法治化、调解手段法治化、调解依据法治化、调解结果法治化、调解目标法治化等方面入手。“枫桥经验”的调解法治化实践对我国转型期推进调解法治化工作有如下启示：

（一）推进调解法治化，要提高以法治思维、法治方式化解矛盾纠纷的能力

党的十八大以来，党和国家高度重视提高以法治方式化解矛盾，维护稳定的能力。从“枫桥经验”调解法治化的实践可以看出，推进调解法治化，就要提高以法治思维、法治方式化解矛盾纠纷的能力。

１．树立以人为本的理念。我国社会转型期的矛盾纠纷主要表现为公众的利益诉求不能得到满足。因此，满足公众的利益诉求，维护公众的合法权利，是我国转型期化解矛盾纠纷的重心，也是维稳的中心。而法治的核心是对公权力的约束，对公众权利的保障。以法治思维、法治方式化解矛盾纠纷，就是要将单纯的维稳思维转向维权思维。这就需要树立以人为本的理念，以法律为准绳，约束公权力，将权力关进制度的笼子里，切实保障公众的权利。

２．正确处理调解与法律的关系。一方面，在调解法治化中，调解与法律之间并不是矛盾的关系，而是相辅相成的关系。在调解中运用技巧与方法、运用情与理，能够使当事人自觉地接受法律规定。另一方面，在依法的前提下调解或运用法律依据进行调解，能够使调解具有权威性，有利于当事人自觉接受调解结果，自愿履行达成的调解协议。

（二）推进调解法治化，要以社会实践需要为中心

从“枫桥经验”调解法治化的实践可以看出，调解法治化是社会实践的切实需要。改革开放30多年来，社会上的一些机制性、体制性矛盾凸显， 而公众的民主意识、法治意识明显增强。在这样的大背景下，单纯地运用传统的调解方式已不能很好地解决矛盾纠纷；调解法治化的方式既能够满足解决纠纷的需求，又能够满足公众民主法治意识增强的需求，还能够满足我国法治发展的长远需求。

当然，对于调解法治化也不能一概而论，不同领域、不同矛盾纠纷对调解法治化的需求不同。对于传统的家庭纠纷、邻里纠纷等要以情理为主进行调解；而对劳资纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷、环境污染纠纷等，则非法治化不能调解成功。因此，推进调解法治化，要以矛盾纠纷为中心，以社会实践需要为中心。

（三）推进调解法治化，领导要高度重视

从“枫桥经验”调解法治化的实践可以看出，在转型期推进调解法治化，不能靠民间自发要求，自发形成，而是要求领导高度重视。诸暨市三大专业调委会的调解法治化就是在诸暨市市委、市政府领导的高度重视下快速推进的。

诸暨市委提出关于建设“平安诸暨”的总体要求，市委办出台了《关于建立人民调解与民事诉讼衔接联动机制的工作意见》，在此基础上，２００８年１０月诸暨市成立了联调委；诸暨市政府以市长令的形式出台了《诸暨市医疗纠纷预防和处置暂行办法》，与此同时，诸暨市政府出台了《关于建立诸暨市医疗纠纷人民调解委员会的工作意见》，在此基础上，２００８年１０月诸暨市成立了医调委；２０１２年７月８日，诸暨市道路交通事故调解中心开始试运行，为了更好地化解道路交通事故矛盾纠纷，诸暨市政府出台了诸政办发［２０１２］１５６号文件，对诸暨市道路交通事故调解中心的机构设置、职责分解、内设办公室的功能、工作流程、工作保障等予以明确。同时，市委、市政府规定，专业调委会在业务上由司法局主管，所有办公经费、聘请人员工资、奖金都由市财政拨付。

由此可以看出，在转型期的中国推进调解法治化，领导的高度重视是非常重要的因素。

（四）推进调解法治化，要整合社会各种资源

从“枫桥经验”调解法治化的实践可以看出，推进调解法治化必须整合各种社会资源。如诸暨市联调委的调解法治化资源整合就是法院系统与司法行政系统的结合，就是退休法官与退休司法所长的结合；医调委的调解法治化资源整合则是医药行政系统与司法行政系统的结合，是医学专家与法学专家的结合；交调委的调解法治化则整合了公安、司法、法院、保险、发改等五个部门的资源，是这五个部门工作人员的结合。

由此可以看出，推进调解法治化，不能由司法行政系统一个部门推进，也不能由法院系统一个部门推进，而是要根据调解对象的不同，整合不同的部门和资源。

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参考文献

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（责任编辑：高 静）