高校毕业生自主创业的法律保障机制研究

黄 蕾，诸葛竑

（上饶师范学院，江西 上饶 ３３４００１）

摘 要：高校毕业生实现自主创业，对缓解政府就业压力，促进本国经济发展和加快全面建成小康社会进程具有极其重要的现实意义。但当前，我国高校毕业生创业能力仍不适应社会发展需要，因此，应通过创业教育、改革高校人才培养模式等方式培养和提高其创业能力；促进立法，构建有利于高校毕业生自主创业的法律保障机制。

关 键 词：高校毕业生；创业教育；创业能力；法律机制

中图分类号：Ｄ９２２．５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）１０－０１２３－０７

收稿日期：２０１５－０５－３０

作者简介：黄蕾（１９６９—），女，江西上饶人，上饶师范学院政治与法律学院副教授，研究方向为劳动法学、经济法学；诸葛竑（１９７９—），女，江西上饶人，硕士，上饶师范学院政治与法律学院讲师，研究方向为法理学。

基金项目：本文系江西省社会科学“十一五”（２０１０年）规划项目“就业促进法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：１０ＦＸ２２。

据统计，２０１５年我国应届高校毕业生人数比２０１４年增加２２万人，总计达到７４９万人，创下历史新高，就业压力进一步加大。因此，高校毕业生仍需进一步转变就业观念，通过多渠道、多样化的方式实现就业。２００９年国务院办公厅下发的《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》中明确提出了鼓励和支持高校毕业生自主创业的政策措施。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出：“实行激励高校毕业生自主创业政策，整合发展国家和省级高校毕业生就业创业基金。”［１］自主创业有利于缓解高校毕业生的就业压力，可以创造许多就业岗位，是激发市场经济的活力，是推动产业结构升级的新生力量，具有带动就业的倍增效应，目前已成为高校毕业生就业的一个重要渠道。自主创业成功与否主要取决于机会、资源和创业能力。当前，我国正处于产业调整、结构升级的转型时期，创业的机会很多；地方各级政府响应中央号召，也纷纷出台了一系列优惠政策，为自主创业提供了良好的氛围和环境，但目前存在的问题是高校学生创业能力不足。全面开展创业教育，培养高校学生的创业能力，加强创业促进立法，维护高校毕业生在创业中的合法权益，关系到经济社会的稳定和和谐社会的构建。因此，我国应当建立和完善促进高校毕业生自主创业的法律保障机制，为毕业生自主创业提供法律支持。

一、高校毕业生创业能力不足的

主要原因

（一）高校创业教育发展不均衡

清华大学是我国率先开展创业教育的高校，而西北工业大学、清华大学、复旦大学、北京航空航天大学等院校是最早为本科生开设创业教育课程的高校。但目前，国家立法在创业教育方面没有作出明确的规定，导致创业教育在全国高校范围内没有得到均衡发展，地方院校创业教育发展相对滞后，创业教育意识薄弱，对大学生创业教育的重要性缺乏足够的认识。有的高校即使开展了创业活动（如大学生创业设计大赛），也多流于形式，真正将创业设计付诸实践的很少。一些高校开设创业教育课程缺乏必要的师资力量，授课教师没有一定的创业实践经验，使教学只停留在理论层面。而且因为没有权威的教材体系作支撑，已经开设大学生创业教育课程的一些高校在选择教材方面仍然存在很大局限性。创业教育教学模式也往往局限于知识传授型，没有给学生足够的实践机会和发展空间。［２］创业教育环境的缺失，导致高校毕业生的创业人数在毕业生中占比较低，创业成功的更是凤毛麟角。例如，江苏省是经济最为发达的几个省份之一，经济环境较好，在２０１４年江苏省高校创业教育工作推介会上，教育厅相关负责人告诉记者，全省９０％以上的高校开设了创业教育课程，３０％的高校建立了大学生创业科技园和科技成果孵化基地，拥有２３个国家级“高校学生科技创业实习基地”，位列全国第一。但全省在校大学生自主创业人数为１．４万余人，也仅占在校生总数的０．８％。［３］

（二）高校人才培养模式难以适应社会需求

自１９９９年我国高校开始扩招发展至今，高等教育已步入大众化教育的轨道，但由此产生的就业问题亦日益凸现，越来越为全社会所关注。就业难问题在一定程度上反映了高等教育体制存在的问题，高校人才培养模式与社会实际需求相脱节，办学效率低下。当前，高校学生的培养模式普遍存在单一化和固定化的状况，尤其是高校文科专业大多只关注学生理论知识的掌握，对培养学生实践能力、适应社会能力、创新能力等方面不够重视。实行的教育模式就是记忆力教育，培养出来的学生缺乏挑战精神，缺乏独立思考能力，社会适应能力差，依赖性强，只会考试，只能读书。毕业之后则只能被动就业，争先恐后地去参加人头攒动的人才招聘会；有些大学生选择考研的目的就是暂时缓解就业压力；有些大学生则选择“千军万马过独木桥”的公务员考试。这种教育模式与我国提出的到２０２０年实现人力资源强国的战略目标是不相符的。

（三）忽视大学生创业素质的培养

在我国，你常常可以看到青年人怀揣厚厚的求职材料为找一个用人单位而四处奔走的情景，却很少有人白手起家去创业。大学生中就业意向的首选目标，比例最高的是国家机关（公务员）、国有大中型企业和三资企业，此种情况可以反映出我国高校毕业生创业素质的现状。他们当中相当一部分人并不是缺乏创业的实力，而是考虑了多方面的因素，出于求稳的心态，做出了对自身利益牵涉较少的选择。［４］究其原因，我国高校教育忽视了对青少年创业意识和创业素质的培养，虽然国家提供了良好的创业环境和创业政策，但因缺乏创造性思维的素质、经营管理素质、法律业务素质、心理素质及相关的专业素质等不得不裹足不前。有的则因创业素质欠缺和能力不足，盲目创业，最终导致失败。

二、鼓励高校毕业生创业立法的

基本概况及存在的缺陷

目前，我国在促进创业方面的法律主要有《就业促进法》和《中小企业促进法》。《就业促进法》第二章（政策支持）第十九条规定：“国家实行有利于促进就业的金融政策，增加中小企业的融资渠道；鼓励金融机构改进金融服务，加大对中小企业的信贷支持，并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。”此外，《中小企业促进法》第三章专章规定了创业扶持。我国各省、自治区、直辖市也根据以上两部法律制定了适用于本行政区域内的《就业促进条例》和《中小企业促进条例》。如《河南省就业促进条例》第三章专章规定了创业促进措施，包括优化创业环境，落实相关优惠政策，为创业人员提供市场、信息、技术、融资、人才、法律、政策咨询等服务；对自主创业者应当依法放宽市场准入限制；为登记失业人员、回乡创业农民工、大中专毕业生、复员转业军人、残疾人、被征地农民等自主创业人员提供小额担保贷款和贴息扶持；利用创业扶持资金，支持登记失业人员、回乡创业农民工、大中专毕业生、复员转业军人、残疾人、被征地农民等自主创业。各级人民政府应当采取措施，帮助自主创业人员解决经营场地问题等。《吉林省就业促进条例》第二章第十六条规定：县级以上人民政府应当根据当地情况设立创业园区或者创业孵化基地。对高校毕业生、进城务工人员、失业人员等在创业园区或者创业孵化基地创业的，按照国家和省有关规定减免相关费用。《江西省就业促进条例》对促进高校毕业生创业也作出相关规定，包括对大中专院校毕业生、进城或者返乡就业的农村劳动者等失业人员创办的中小企业，符合税收优惠政策或者免除行政事业性收费政策条件的，县级以上人民政府相关部门应当予以优惠或者免除；县级以上人民政府鼓励、支持、引导大中专院校毕业生自谋职业或者自主创业；教育、人力资源和社会保障行政部门应当为大中专院校毕业生提供就业指导、信息支持、创业培训等服务；有创业项目的大中专院校毕业生、进城或者返乡就业的农村劳动者等人员进行自主创业时，因资金不足可以向创业项目所在地的小额贷款担保中心申请小额担保贷款等规定。《江西省中小企业促进条例》规定了县级以上人民政府及其有关部门应当为中小企业创业人员提供工商、财税、融资、人才档案、职称评定、户籍管理、子女入学、劳动和社会保障等方面的政策咨询和便利措施等。有些省市还专门制定了促进高校毕业生自主创业的意见或办法。如《黑龙江省人民政府关于促进大学生创新创业的若干意见》《苏州市大学生创业引领计划》《 南京市人民政府关于实施万名青年大学生创业计划的意见》及《天津市创业实训基地管理办法》等政策性文件。从以上地方性法规和政策性文件可以看出，地方各级政府十分重视促进青年尤其是高校毕业生创业工作，这说明我国在促进高校毕业生创业方面已经形成了良好的环境氛围，政府在促进创业的制度化建设上迈出了较大的一步，但是，我国现行立法中尚存一些缺陷：

第一，促进高校毕业生创业的立法尚未形成一个完整的法律体系，各级政府出台的诸多措施仍然停留在政策层面。如前所述，我国在促进创业方面的法律规范是《就业促进法》，在这部法律中虽有涉及促进青年创业的内容，但规定得较为原则，可操作性不强。而国务院及其职能部门制定的关于促进高校毕业生创业的措施一般是以通知或意见的形式推出的，各省、市、自治区关于促进创业的规定大多属于地方性规章，立法层次和法律效力偏低，甚至有些省仅以内部发文的形式下发有关通知，属于政策性文件，根本没有上升到法律的层面。政策具有较强的灵活性，缺乏稳定性和持久性，在操作层面是否能有效落实也是个不可忽视的问题。法律上的保障才能够真正体现权威性和严肃性，因此，在促进高校毕业生创业方面应有法律保障。

第二，现行的一些地方性法规强调的多是政府及其有关部门政策上的支持，对政府责任的规定均偏重于提倡性规范，没有建立责任追究制度。在促进高校毕业生创业方面，政府承担的不仅是一种社会责任，也是法律上的义务。因为地方政府有责任更有义务帮助高校毕业生实现创业权，将促进高校毕业生创业工作纳入规范化和法制化轨道。如果责任追究制度不完善，地方政府就有可能出现消极不作为，有关部门在促进创业措施的实施中也可能出现较大的随意性，这就必然影响地方性法规及规章的效力。

第三，促进高校毕业生创业的相关配套制度尚不完善，导致保障创业的法律制度难以发挥实效。就各省、市、自治区近几年陆续出台促进创业的优惠政策而言，虽然涉及融资、开业、税收、保险补贴、创业指导等诸多方面，但政策性较强，在具体执行中可能因为行政机构及其管理者的变动而出现不稳定性和执行弹性较大等问题。关于社会保障、职业教育、创业培训等方面的相关法律制度未能及时根据创业形势的变化予以修订和完善，法律主体之间的权利义务关系和法律责任不明确，高校毕业生在创业实践中又不可避免地遇到一些法律难题，这些都导致高校毕业生群体创业的积极性不大，多处于等待观望状态，影响了创业预期目标的实现。

三、域外保障高校学生创业

立法的有益借鉴

西方发达国家非常重视培养高校学生的创业能力，创业教育启动较早（如美国就有２０多年的历史），促进高校学生创业的法律制度也比较完善，有些国家专门针对青年就业创业制定了相应的法律规范，为促进创业提供了有力的法律保障。

美国为促进高校学生就业创业制定的一系列法律和政策措施，主要采用的是综合立法和专项立法模式，比如《就业法》《紧急就业法》《职业教育法》《小企业投资法》《创业企业扶助法》等，法律保障体系较为完善。为积极鼓励创业并使创业相关的法律制度能得到有效落实，美国政府在宏观上加强了行政管理，国会成立了小企业管理局，履行维护促进小企业健康发展的相关职能。此外，美国的创业教育在促进高校学生创业方面也起到了很好的作用，如有些高校以长期专注于创业领域的教学研究作为自己的特点和优势。

德国采用的也是综合立法和专项立法模式。早在１９６９年就颁布了《劳动促进法》和《职业培训法》，专门针对中小企业创业制定了《中小企业促进法》《中小企业增加就业法》。２０世纪８０年代开始实施对中小企业创业的税收优惠措施，如 《营业税法》第十九条规定：“如果上一年营业额不超过１７５００欧元，且当年预计不超过５００００欧元，该企业可以免缴增值税。”为鼓励和支持高校毕业生创业，德国联邦经济和技术部启动了ＥＸＩＳＴ项目。德国联邦教研部实施ＥＸＩＳＴ－ＳＥＥＤ计划，该计划的目标在于改善德国大学和专科大学的创业环境，提高大学创办企业的数量，保证增加新的工作岗位。［５］

法国主要采用的是专项立法模式。法国为支持高校学生创业专门制定了《青年就业法案》《迪特雷伊法》和《创新与研究法》；在财税和金融方面为高校学生创业提供有力的政策支持，如政府规定，当转让产品重新投资于创业企业，至少持有１０％以上资本的投资人所获企业股票或股份转让的增值部分可延迟课税。同样，法国政府也很重视对青年学生的创业教育，政府创新署成立了创业计划培训中心，组织一些国家级企业创业比赛，鼓励支持青年参与创新创业项目，以提高本国的国际竞争能力。

日本主要采用的是分散立法模式。二战后，为维护社会稳定，加速经济发展，日本政府于１９４７年制定了《职业安定法》。２０世纪６０年代之后又颁布了《就业促进基本法》《雇佣对策法》《关于促进大学等的技术研究成果向民间事业者转让的法律》及《中小企业现代化资金助成法》《中小企业创造活动促进法》等。为提高青年的创业意识和创业能力，政府中小企业厅通过举办各种类型的研修班、培训班，培育适应社会的创业型人才。

域外一些发达国家都在立法层面上鼓励和支持高校毕业生自主创业。政府为解决初次创业者的资金困难，常常通过降低创业门槛、金融信贷措施、财税优惠措施等为其提供有力的政策支持。高校则把创业教育纳入基础课程体系，教学模式也比较完善，注重创业教育的实践性和实用性，将理论教学和实际应用相结合，开展创业实践活动，培养学生的创业素质，提升学生的创业能力，使其在毕业后能积极投身于中小企业的创业活动中。域外一些发达国家的有关创业的相关法律制度和政府的政策措施都是根据本国国情制定的，虽在具体内容上各具特色，但其中最重要的是政府、社会和高校三位一体，共同配合，鼓励、支持、促进高校毕业生自主创业，造就了良好的法律、政策和教育环境，形成了促进创业的长效机制。

四、构建有利于高校毕业生自主创业的

法律保障机制

（一）修订《高等教育法》，明确高校的法律义务

自党的十六大以来，江西省基本形成了有利于全民创业的法规体系。如２００３年８月，为促进江西省个体私营经济快速发展，省人大通过了《江西省发展个体私营经济条例》；２００６年省政府出台了《关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》。其他省也纷纷出台了促进创业的政策法规。但这些法规的立法层次偏低，而且都是在创业过程中为创业者保驾护航，而关于高校学生创业教育方面的立法仍缺失。因此，笔者建议，我国应当修订《高等教育法》，将创业教育纳入《高等教育法》第二章高等教育基本制度当中，明确高校创业教育的内容，规定高校进行创业教育和培养在校学生创业能力的法律义务，为全面开展创业教育提供法律支撑。

具体来说，将创业教育和学生创业能力培养界定为一种法律义务的原因在于：有利于促使高校积极应对市场的人才需求，全面改革人才培养模式，主动履行其应尽义务。从本质上而言，高等教育本身也是一种正常的商业行为，学生花钱接受教育购买的商品是知识，将创业教育和学生创业能力的培养作为高校的义务，既体现了教育者对受教育者（即知识的接受者或消费者）的一种负责任的态度，也体现了法律对教育者提升受教育者社会竞争能力的一种强制性要求。将创业教育和学生创业能力培养界定为高校应承担的一种法律义务，若违反该义务，高校应当承担相应的法律后果，即应根据相应法律规定承担一定的法律责任。从另一角度而言，培养在校生的创业能力实际上也是高校的一种社会责任，这种责任应当是具有法律制裁的社会责任。

（二）制定地方性法规，提高创业成功率

十六大以来，为了响应党中央和国务院的号召，各省纷纷出台了促进创业，提高创业成功率的优惠和帮扶政策。如江西省出台了《关于培育创业主体 强化创业服务 推动全民创业的指导意见》《江西省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》等一系列政策，为培养高校毕业生的创业能力和提高创业成功率提供政策支持。２００９年，国务院《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》进一步明确了对从事个体经营的毕业生符合相关条件的，给予免收行政事业性收费、小额贷款、微利项贴息扶持等优惠政策。但是，培养高校毕业生创业能力和促进自主创业是一项长期的系统工程，现行政策具有较强的灵活性，稳定性较差，政策的实施可能因行政机构改革或者行政管理者的更替而弱化。因此，应通过严密的科学论证和技术性设计，将现有政策法律化和制度化，提高权威性、至上性和严肃性。各级地方政府应在高校毕业生创业能力培训、社会保险政策补贴、降低工商登记门槛、银行信贷支持和税收减免等方面，结合本地的具体实际和经济发展情况制定相关的地方性法规，尤其是在帮扶和促进高校毕业生自主创业方面，应明确地方政府有关主管部门的权利义务和法律责任，为高校毕业生创业提供法律支持，从而营造一个帮助高校毕业生创业的法律氛围，激发他们的创业信心，提高其创业成功率。另外，高校毕业生刚刚步入社会，对许多事物都喜欢探究并充满激情，有干一番事业的雄心，但他们缺乏人生的历练，心理承受能力较差，抗风险和受挫折能力较弱，创业失败率较高。为此，地方政府应结合本地经济发展的特点和实际情况，通过建立专门的法律援助中心提供法律咨询，及时解决高校毕业生在创业过程中遇到的法律难题，并在此过程中帮助他们逐步提升创业能力。

（三）选择适当时机制定专门《创业教育法》

我国《教育法》适用范围过于宽泛，《高等教育法》又没有将创业教育的内容纳入其中，因此有必要专门制定《创业教育法》。就法理而言，《教育法》属于普通法，《创业教育法》属于特殊法，《创业教育法》不仅可以弥补前两法的疏漏和不足，同时也可以改变各级政府出台政策文件过程中各自为阵的局面。通过立法明确高校及其学生在创业教育方面的权利义务及相应的法律责任，使创业教育制度和《就业促进法》《中小企业促进法》《社会保险法》等法律共同联动，相互配合，共同构成我国促进就业法律机制的主体内容，一方面可以体现高校为社会培养和输送创业人才的独特功能，另一方面也能更好地维护高校学生的受教育权，使他们在学校期间就被培养成为社会所需要的人才，以缓解当前的就业压力，维护社会的稳定。

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参考文献

［１］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Ｍ］．人民出版社，２０１３．４５．

［２］鲍勇，尚昌庚．当前高校毕业生创业与创业教育调查分析与研究［Ｊ］．中国大学生就业，２００３，（２３）：１０８．

［３］江苏教育厅开设创业教育课鼓励大学生创业［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｓｄ．３１５８．ｃｎ，２０１４－０６－０６．

［４］赵志军．吉林省创业教育体系构建与实施研究［Ｍ］．吉林人民出版社，２００６．４５．

［５］刘英赫，王琳等．国外大学生创业法律法规与政策述评［Ｊ］．第一资源，２０１３，（０１）：１１０．

（责任编辑：王秀艳）