服务行政的职能异化及其矫正还原

黄印鑫

摘要：本文简要叙述以服务行政为导向的政府职能选择作为当前全面深化改革的必然，归纳我国地方政府服务行政的职能异化形态乱象，剖析服务行政职能异化的原因，并对如何矫正还原服务行政提出相应的对策建议。

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关键词 ：服务行政；异化；矫正还原

当前，各级地方政府围绕党的十八大提出建设人民满意的服务型政府，都以简政放权、转变政府职能作为全面深化改革的突破口，向市场和企业放权，让公权力回归到提供公共服务、维护社会公平正义上来。诸如政务信息公开、设立行政服务中心、加快电子政务建设、为招商引资开辟绿色通道等一系列举措已悄然成为当前中国政府服务行政的典型范式。可以说，以服务为导向的职能选择既是我国政府在社会转型期面临的挑战，也是进一步深化行政体制改革的内在需要。

所谓服务行政，就是把服务作为一种基本理念和价值追求，政府定位于公共服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府运行和发展的基本宗旨。服务行政源自于新公共管理理论所倡导的顾客至上理念，把公民尊为顾客，以政府最大限度提高公众对公共服务的满意度作为追求目标。为达成这一目标，政府需要站在顾客的立场出发，为顾客设计和提供所需的服务和产品，了解顾客需求，从而建立并加强与顾客之间的互动和谐关系，并以此作为政府进一步改进工作绩效的方向。

服务行政作为一项复杂的社会化系统工程，不可能一蹴而就，需要一个长期、反复的论证和实践过程。在某些特殊社会条件下，服务行政可能偏离其初衷，衍生出服务行政的职能异化。因此如何厘清这一异化现象，并有效规避和矫正还原是发展和完善服务型政府的重要课题。

一、服务行政的职能异化形态

目前，关于服务行政在国家层面上尚未形成统一的标准化，由于对认知的偏差、制度的缺失以及操作的走样等等因素，导致地方政府在致力于服务行政，转变职能时难免出现服务异化的乱象。主要可以归纳为以下几点：

1.重形式轻内容

不少地方政府在政务公开方面往往信息失真、滞后公开、报喜不报忧，在公开某些项目或者重要经济数据往往给人一种雾里看花、云遮雾绕的朦胧感，甚至没有按照相关规定公开透明化，常常公布一些无关紧要、无关痛痒的信息，而对群众真正关心的内容总是以信息敏感、公开难度大为由来敷衍搪塞，停留在做表面文章，将“以公开为原则，以不公开为例外”诠释成“以不公开为原则，以公开为例外”。

2.重承诺轻实效

近年来，抑或为了绩效评估排名靠前，抑或为了投资环境评价得高分，对公众轻许承诺，一些地方官员大力美化自己的形象工程、政绩工程，而没能真正为民办实事、办好事，丧失了群众信任和政府公信力。

2.重措施轻落实

譬如屡见不鲜的安全责任事故。每每在发生安全事故后，地方政府为了规避被问责的风险，常常会多制订些安全条例、多宣传些安全知识，但真正落实到位，消除的不多，有定性考核，没有定量标准，有要求无检查，有布置无验收，贴在墙上，挂在嘴上，未能真正地紧绷着安全生产这根弦。

3.重审批轻监管

基于对传统管制型行政思维依赖，不少地方政府官员重审批、轻监管，甚至以罚代管。有的凭借掌握有行政审批、行政许可的主动权，通过服务行政的缺位、错位、越位的垄断和寻租，以强制服务、个别服务、变相服务的方式，把服务行政异化成权力部门化，个人利益化，限制了市场竞争力，助长了地方保护主义，滋生了行政腐败。

上述服务行政的异化形态不仅折射出当前地方政府在服务行政存在着基础不牢、机制单调、运作失范的薄弱之处，而且凸显了在履行服务行政职能上面临着被服务对象异化和自我异化的双重困境。一方面，政府要发挥服务的主动性，简化行政流程，及时服务、靠前服务，另一方面，要规避服务异化可能导致的问责风险；一方面，必须依法行政的底线，另一方面，要面对来自外部环境呼吁寻求变革、突破、灵活提供公共服务的压力。

二、服务行政职能异化的原因剖析

1.法律制度和公共伦理的缺失

法律制度以国家强制力作为坚强后盾，具有强大的威慑力和惩戒性。在我国，社会主义市场经济体制还不完善和成熟，对政府行政权力运行和行政行为进行规范的法律制度还不完备，相关法律法规的制订明显滞后于社会经济发展，加之由传统“官本位”衍化出的等级观念，道德自律不够、缺乏有效制约和监督，难免给服务行政的滥用和谋取私利提供了可乘之机，为服务行政的职能异化孕育了土壤。

2.权力运行制约与监督机制弱化

有权必有责，用权受监督。目前我国权力监督的制度化程度不高,监督主体独立性不强，事后监督多，预防监督少；对服务行政的职能异化缺少应有的“防火墙”效应。

3.政府过多地干预市场活动

政府的职责是“掌舵”，而不是“划桨”。政府与市场各有分工，政府角色的定位应当是为市场主体提供服务的“清道夫”，尽量减少对市场的盲目干预，降低市场准入门槛，加强市场主体的有效监管。特别在医药购销、产权交易、工程建设、资源开发等行政审批领域，要杜绝吃拿卡要、权钱交易等异化服务。

三、服务行政的矫正还原

1.矫正还原服务行政的理念

一是要理性审视服务行政的理念；以全心全意为人民服务为宗旨，让地方政府回归到公共服务提供者的角色。提供公共服务本身就是地方政府的职责，不能为了实现“服务”这一目标而放弃法定职责。二是要破除错误的异化服务观；不能把异化服务视为所谓的“改革特色”或服务创新，应以公众需求和市场价值取向来衡量。三是区别公共与商业服务、个别服务的不同;服务行政提供公共服务和公共产品属于基本服务、大众化服务、非营利性服务，决不能混淆成公共服务商业化、个别化或以商业化服务、个别化服务标榜为公共服务的多样化。

2.坚持服务行政的职能原则

一是法治原则；法律必须是服务行政的底线，法治是政府提供公共服务和创新服务方式的基础和前提。实施法治公共服务，摒弃行政行为的随意性，保障政府权力的规范运行。二是便民原则；服务行政应当是便捷、高效、优质的服务，是马上就办，办就办好的“星级服务”。三是均等化原则；公共服务的价值在于社会的“公共均衡”。在公共服务市场化过程中，不能盲目追求效率，必须遵循均等化，不损害社会公平为原则，兼顾城市与农村的均衡，不同收入群体之间的均衡，发达地区与欠发达地区的均衡。

3.灵活运用公共服务的职能

一是坚持政务公开，建设阳光政府；让服务型政府的阳光照进市场和民众，实现服务内容、服务程序透明化，主动接受服务对象监督，提升服务效率；二是建设有限政府，坚持有所为有所不为；服务与监管是统一的，把放权与监管两手抓，在服务中体现监管，监管中体现服务。三是创新服务方式，探索公共服务流程再造；例如包括案后回访、行政指导、流动服务、上门服务、预约服务、一站式服务等品牌化服务，普及法律法规、加强与群众沟通联系、指导企业做大做强，努力实现纵深服务、延伸服务。

4.健全和完善行政问责与监督机制

要防止权力异化，必须把权力关进制度的笼子里。加强和完善行政决策问责制，包括决策的听证与公示、专家咨询、效果评价、跟踪反馈等，发挥行政问责事前防范、事中监督和事后追究功能，实现监督机制的制度化、程序化和常态化。

服务行政不仅有助于推进我国国家治理体系和治理能力现代化，而且有助于改变传统政府与市场的二元对立，促进和建立基于社会理性的二元协同，通过制度耦合和社会化监督尽可能避免服务职能异化，少走弯路。

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（作者单位：华侨大学公共管理学院MPA）