城镇化背景下“村改居”社区财务管理及经费保障的探讨

李晓燕

摘要：“村改居”社区是伴随着城镇化进程而出现的,它是有别于村委会和居委会的一种过渡性质社区模式。由于其产生时间较晚“, 村改居”社区的改制工作仍在摸索中，其财务管理及经费保障也相应滞后。本文着重分析探讨近三年来昆山市高新区“村改居”社区财务管理及经费保障情况，并在此基础上提出建议。

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关键词 ：城镇化；“村改居”社区；财务管理及经费保障

一、高新区“村改居”社区产生的客观背景及特点

城镇化建设而引起的农民动迁是“村改居”社区产生的主要客观背景。高新区现有22 个行政村，至2014年底有农户10656 户，其中已动迁6918 户，动迁农户占比近65%。动迁农户主要被安置在12 个农民动迁小区内，至2014年底已交付动迁房面积207 万平方米。相比纯社区，“村改居”社区有以下三个特点：

管理的过渡性。管理主体是“村改居”社区居委会,但仍采用农村村委会管理体制,且居委会成员主要由原村委会班子简单组合而成。

环境的复杂性。一是人口构成的复杂性。11个“村改居”目前共有人口11.87 万人，其中外来人口7.38 万人,占62%以上。二是居住环境的复杂性。由于处于城乡结合部，既有开发商开发的商业、住宅区，又有政府建造的动迁小区，还有原村民未动迁的自建房。三是收支来源的复杂性。收支来源既有全部靠财政拨款的，也有一部分靠财政拨款的，还有完全靠自身资产收益的。

经济的单一性。11 个“村改居”社区除了原村集体资产的租赁外，几乎无其他经济模式。

二、目前“村改居”社区财务管理及经费保障上存在的主要问题

（一）财务管理方面的主要问题

1.支出审批方面

由于社区财务独立（部分社区还有富民合作社账），街道的审批形同虚设,社区“先斩后奏”现象较普遍。有的社区甚至在富民合作社账上违规开支社区的一般性支出。

2.会计基础方面

银行对账、会计记账不及时；收支会计科目的应用不够准确，原始票据不合规屡有出现，部分往来款挂账时间较长；固定资产无明细登记簿且不提折旧也不列支出，造成资产、所有者权益虚大。

3.财经纪律方面

现金支付量较大，坐支现金现象时有发生；白条等不合规的票据较普遍；有的建设工程无预算、决算审计和招投标手续；社区负担的零星动迁补偿无协议的较多。

4.资产收益方面

有的土地租赁合同签约年数达几十年，相当于事实上的买卖；有的厂房租赁期长达5 年，且租金收入明显低于市场行情；有的租赁合同相关税费负担不明确，极易在以后产生纠纷。

5.资产产权方面

产权不清晰，主要是体现在原村民集体资产和社区资产的界定上，导致资产收益的归属模糊。

6.人员福利报酬方面

一是社区干部报酬方面。基本参照原村级考核办法计发年度报酬，但加班费、考核费的发放比较随意，特别是一些经济条件较宽裕的社区。二是原村民的福利方面。经济条件较好的社区发放福利标准较高，且形成“换一届社区领导，标准提高一点”的趋势，不利于原村级经济的良性可持续发展；经济条件较差的社区原村民福利较低，因此对社区的意见较大。

（二）经费保障上的主要问题

1.正常经费的问题

目前我市对社区正常经费保障上的主要政策是《关于进一步加强全市社区建设管理的意见》（昆委[2011]51号文件），即：建立政府投入和社会投入相结合的经费保障机制，加大对社区建设管理的投入力度，将社区党组织、居委会和社区民生综合服务中心的工作经费、培训经费、人员报酬、服务设施投入和维护、社区信息化建设等经费纳入同级财政预算。目前主要问题是：

（1）不平衡：由于我区的人事制度，“村改居”社区干部无法全部进入区组织人事部门的人员数据库中，造成财政无法将各“村改居”社区的基本支出全部纳入预算。

（2）标准低：由于“村改居”社区是由原村的基础上转变而来的，经测算我区11 个“村改居”社区的基本支出约为900 万元，平均每个社区80 万元左右。而2014年度财政拨付的基本支出为360 万元。根据昆委[2011]51 号文件规定：社区人员、办公经费按常住人口户数每百户1.5 万元核拨，专职计生干部经费按每人8000 元核拨；社区党组织工作经费按每名党员不低于150 元的标准核拨，少于100 名党员的社区按照不低于15000 元的标准核拨。按此测算2014 年度我区“村改居”社区的基本支出只有234.81 万元，这数字既低于实际拨付数，也低于实际需求数。

如按照村公共服务中心补助的标准测算（《市政府办公室关于深入推进全市富民强村工作意见的实施细则的通知》昆政办发[2011]106 号文件），标准是按户籍人数2000 人以上的补助40 万元、1000-2000 人的补助30万元、1000人以下的补助20万元。11个“村改居”社区中只有2个户籍人数在1000-2000人间，其余都超过2000人，按此测算应补助420万元，也低于实际需求数。

造成标准低的根本原因是：一是“村改居”社区是原村委会转变来的，因人事的关系无法将全部社区干部纳入预算；二是上级文件规定测算基数小。上级文件规定的补助基础是常住人口户数和人数，而未将社区实际管理的有公安部门登记的外来人口户数和人数纳入。

2.原村动迁资产补偿问题

根据《市政府办公室关于深入推进全市富民强村工作意见的实施细则的通知》（昆政办发[2011]106 号）文件精神：自2011 年起，分5 年，每年按20%兑付结欠的村集体动迁资产补偿；并提倡用经营性资产进行补偿。

我区的具体做法是将结欠的补偿款以分期入股的形式进行分期补偿，并以累计入股金额的10%进行年度分红，分红经费纳入财政预算。“村改居”社区的补偿从2012 年度开始纳入，总动迁资产为8258 万元，入股为1652 万元，年分红165 万元。但有3 个社区未纳入，分别是朝阳街道的小澞岸社区、柏庐街道的新昆和东星社区。上级给出的原因是这些社区不是涉农社区或动迁资产已无法统计。但这3 个社区仍有村民，村民的福利也需发放，不过是标准低一些。柏庐街道的2个社区还有一些租金收入可维持，但朝阳街道的小澞岸社区无收入，全部靠财政每年安排的120万元“村改居”经费维持。

三、对“村改居”社区财务管理及经费保障的建议根据目前存在的问题，结合上级政策和我区实际纯社区的做法及“村改居”社区发展的趋势，建议对“村改居”社区财务管理、经费保障采用“分开管理、区别对待”的原则，即社区与村分开、社区经费与村集体经费区别对待。

（一）坚持政府主导下向纯社区、服务型社区转变的理念，是做好“村改居”社区财务管理、经费保障工作的基础

随着城镇化建设的不断推进，“村改居”社区终将完成向纯社区过渡。社区是社会管理的基本单位、和谐稳定的基础、服务居民的平台，承担着保障、就业、法律、卫生、养老、文体、教育、便民、人口九大管理职能，这些都在公共财政保障的范围内。

（二）坚持“分开管理、区别对待”原则，是做好“村改居”社区财务管理、经费保障工作的关键

1“. 分开管理”：主要是将“村改居”社区经费与原村集体（富民合作社）经费分开管理

（1）将社区经费纳入街道预算中，由财政国库集中支付，这样将彻底解决会计处理及财经纪律方面的问题。保留现有社区账和富民合作社账，只用来处理历史遗留问题及原村集体（富民合作社）的经济业务（包括原村民的福利），不处理与社区开支相关业务。保留账务由街道财务负责代理记账，由街道审批监督。

（2）理清社区资产及原村集体资产的产权，所产生的收益分别纳入社区经费预算及村集体（富民合作社）账务。

（3）加强对原村集体（富民合作社）财务的监管。“村改居”社区只设报账员，由街道财务部门代理记账并负责日常监管，年度区审计部门组织审计；建设类项目按项目管理的办法操作；加强对“村改居”社区报账员的业务培训。

（4）规范租赁收入的管理。首先要管好收款票据的使用，其次要逐步推进有纪检部门参与的厂房、土地等资产的公开拍租。

2“. 区别对待”：主要是经费保障上要区别社区经费和原村集体（富民合作社）经费

（1）对社区经费要根据上级政策，按我区实际情况、按部门预算的办法进行核定。对于没有进入区人事部门人员数据库的人员报酬可参照原村集体分配的做法。

（2）对原村集体（富民合作社）的经费，财政基本上只涉及动迁资产的补偿，并结合昆政办发[2011]106 号文件精神，严格按我区“入股分红”的模式补偿，将分红经费纳入财政预算。

（3）对于既无动迁补偿又无收入来源的“村改居”社区，财政要继续适度安排“村改居”经费。

城镇化催生了村改居，而村改居能否顺利推进直接关系到城镇化水平的高低。规范村改居社区的财务管理，做好其经费的保障是财政部门的职责，履行好这一职责就是财政部门对村改居建设的最大贡献。

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参考文献：

1.杨贵华.转型与创生：“村改居”社区组织建设.社会科学文献出版社，2014.6.

（作者单位：江苏省昆山市财政局高新区分局）