水利行业内部控制制度建设探析

彭华梅

内部控制制度，是指单位为了提高经营管理效率，保护财产、物资的安全和完整，遵守国家法律法规，保证财务会计等相关信息的真实性、准确性、及时性和可靠性，而由单位全体人员共同完成的一项相互制衡，权责明确、动态改进的管理程序。水利行业内部控制制度的建立和完善是适应水利发展与改革的需要，是水利单位内部管理的重要组成部分。我国水利改革发展已从传统水利走向现代水利，深刻强化我省水利行业内部控制制度是做好新时期水利工作的重要前提。

一、建立水利行业内部控制制度的目的

1.实现水利行业可持续发展的需求

这是水利行业内部控制制度的基本目标。党的十六大以来，中央财政以科学发展观为指导，认真贯彻落实国家发展“三农”的经济政策，不断改革财政支出结构，增加中央财政在促进“三农”经济发展的资金投入量，2003-2012 年，中央财政“三农”投入累计超过6 万亿元。我国是农业大国，农业是国家的根本，而水利又是农业的基础，所以只有把水利行业的可持续发展与国家的可持续发展战略有机结合起来，才能够在水利行业发展管理中创造长久价值。

2.提高水利行业管理效率的要求

根据目前我国水利行业大发展形势，迫使水利行业必须结合自身所处的特定的行业背景，有效的建立健全水利行业内部控制制度，不断提高水利行业发展与改革的管理效率。面对中央财政“三农”投入从数量、比重、速度上的不断上升的现状，我们水利事业的发展正处在中央财政对“三农”投入稳定增长保障机制的大好环境之中。水利行业只有充分发挥内部控制制度的作用，管好用好这部分资金，不断提高水利行业发展与改革的管理效率，才能确保水利行业的可持续发展。

3.提高水利行业信息质量的要求

水利部门应建立有效的信息交流渠道，确保各类信息的正确传达，保证信息的真实、准确、及时、完整、可靠和可获性以及信息前后应具有连续性。只有这样，获得的信息才能为水利部门制定单位发展目标、发展规划提供可用的信息保障。

4.维护水利行业资产完整性和安全性的要求

资产是否具有完整性、安全性，直接关系到国家、单位和职工的切身利益。只有单位资产的完整性、安全性得到保证，才能够为水利单位的可持续发展提供物质保障。健全完善的内部控制制度从制度上、程序上加强了对单位资产的管理。

5.遵循国家法律法规的要求

水利行业内部控制制度要求行业的发展必须遵循国家法律法规的基本框架，在遵纪守法的基础上实现行业自身的发展。近几年，中央财政一直在加大财政转移支付的力度，以“三农”经济发展为中心的农村基础设施建设不断深入，农村水利基础设施建设作为“三农”经济发展的基本保障，中央财政在灌区节水改造、病险水库除险加固等民生水利基础设施建设中安排了大量的专项资金。专项资金的管理标准高，国家财政、审计部门的监督检查严格，为用好管理好专项资金，更加严格的要求我们水利部门遵循国家的法律法规、财经政策，建立完善的内部控制制度。

二、水利行业内部控制制度的内容

1.建立良好的控制环境

①树立水利行业风险理念，分析行业中的各级风险，确定这些风险的可接受水平，以及风险发生时应采取的必要步骤。

②水行政管理部门职能的有效发挥，加强对水利工程管理重大决策的参与和监督力度，不断评审内部控制制度系统的有效性。

③提高内部控制觉悟，无论是水利行业决策管理人员还是水利资金的投资者以及水利工程建设者都要提高执行内部控制制度的责任意识。

④提高水利行业人员的职业道德水平和胜任水利工作的能力。

⑤完善水利行业的组织结构设计，应建立有利于提升行业管理效能、保证信息交流通畅的组织结构设计模式。

⑥合理分配权力和职责，比如，授权应当适当、对权力应有监督等。只有明确的责任与授权关系，才能够确保所委派的责任能有效地执行。

2.进行合理的风险评估

任何风险都有双面性，积极方面的影响和消极方面的影响，但在内部控制中通常将风险界定为消极方面影响的可能性。风险外部风险和内部风险。经济、自然、政治、社会等因素构成外部风险，组织结构、人员素质、业务流程、信息系统等因素构成内部风险。由于风险的存在，风险评估就会随着风险的变化而发生改变，使得单位的内部控制不得不随时进行适当的调整，及时合理的控制出现的风险。

3.实行有效的控制活动

有效的控制活动能够指导单位管理人员按照合理的管理模式、方法和程序，防御解决风险，以保证单位管理计划的顺利实施。单位的控制活动主要包括：领导审批权利的分级、固定资产的控制管理、低值易耗品的控制管理、单位人员职责分工、财务会计工作控制管理、信息传递系统控制管理等。合理的风险评估是实现有效控制活动的前提，有效的控制活动必须具有针对性。对于授权批准、业务经办、会计记录、财产保管和审核监督等不相容职务，根据控制活动职责分离的原则，在职能分工时一定要进行严格分离，确保内部控制的有效执行。

4.加强信息沟通，提高内部控制效果

为了提高水利部门管理效能，必须搜集、识别、交流各种内部和外部信息。所以水利部门要不断开发和引进先进的信息化技术，逐步建立高质量的信息沟通系统，通过信息的顺畅流转，提高单位内部控制效果。

5.内部控制的再监督与再评价

水利行政主管部门应适时评估内部控制的设计方案，监控内部控制运行情况的过程。内部控制再监督与再评价的重点是内部控制程序的合理性，经过再监督再评价，针对发现的问题要及时采取措施进行整改，才能充分发挥内部控制制度的作用。

三、我省水利行业内部控制制度中存在的不足

近年来，我省水利行业依据自身行业特点，在一定程度、一定范围都制定了内部控制制度，保证了单位内部各项基本业务的管理有章可循，但仍有部分单位没有充分认识到单位内部控制的重要性，对内部控制制度的概念模糊不清。主要表现在：

（1）单位领导层作为内部控制决策主体，对单位内部控制制度的重要性不够重视，决策随意，造成没有可行性研究的情况下随意决策。

（2）单位领导层作为内部制控决策主体，对单位发展过程中的风险评估不足、风险意识淡化，没有建立合理有效的风险防范管理措施。

（3）单位对内部监督工作不够重视，没有建立内部监控组织机构，或者建立的内部监控组织机构只是形式上的，部分管理人员责任感不强、有章不循，不能认真履行内部监督的职责，导致单位各种问题出现，制约单位的可持续发展。

（4）制约了会计控制职能。由于缺乏内部控制制度的监督制约，部分会计人员违反会计职业道德，不履行会计监督职责，甚至伪造虚假的会计凭证入账，造成单位财务管理混乱，增加了一些人套取单位资金等违法行为的机会。如果不能建立健全单位的内部控制制度，势必会影响单位的可持续发展目标。

四、强化我省水利行业内部控制制度的几点建议

1.建立良好的控制环境

（1）管理者必须树立现代管理观念。随着国家经济政策对固定资产投资的调控，中央公共财政对水利行业固定资产投资逐年增加。因此，我们水利部门管理层必须树立现代化管理理念，把增加水利资金投入作为首要任务，提出新思路，采取新措施，研究新方法，完善新手段，管理好使用好中央财政资金。

（2）规划设计水利单位的组织结构，按照组织机构中管理者的职能，进行严格合理的职责权限的分析和划分，明确每个部门、每个科室及每个管理人员的责任、权利、义务，促进单位的管理工作更加科学规范。

（3）实行德才兼备的用人政策，保证单位管理措施的顺利执行。管理人员必须有能力对本职工作负责，必须拥有高尚的道德素养，才能保证内控制度的真正落实，才能真正实现内部控制的目的。

2.发挥单位内部审计机构的作用

内部审计主要目标是为加强单位的组织管理、提高单位的经济及社会效益服务。内部审计的本质在于建立健全单位的自我约束机制，针对单位管理的程序、方法、效果进行常态化的监督评价。有些单位不重视内部审计部门，认为内部审计部门既不能创造效益，还要占用人员编制，增加运行成本。水利单位要进一步更新观念，充分认识单位内部审计的作用，成立相对独立的内部审计部门，直接对单位负责，这样才能真正发挥内部审计人员的作用，经常性、及时性、针对性的监督单位的管理和保障单位的资产安全，确保水利单位的良性发展。

3.加强单位各方面的内部牵制制度

水利单位应制定合理的内部牵制制度，针对每项业务活动，要确定业务活动从开始到完成整个过程中，必须由多个相互存在制衡关系的人员和部门来共同完成，防止因监管不力造成经济损失。会计人员轮岗制就是牵制制度的一项重要内容，对重要关键的岗位要定期进行轮换，相对不重要的岗位可减少轮换次数，同时实行离岗检查和交叉检查的制度，在轮岗中发现问题，及时找出制度和管理上的缺陷，有效防范单位财务管理工作中账实、账账、账表不符的问题，提高和完善单位财务管理工作。

总之，内部控制制度实质上是单位的一项系统工程，做好我省水利部门内部控制制度建设，努力从国家经济社会发展大局中把握方向，紧抓机遇，采取新的举措，迎接新的挑战，不断推进水利行业可持续发展。

（作者单位：河南省濮阳市引黄工程管理处）